國土空間規(guī)劃編制理念精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的國土空間規(guī)劃編制理念主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國最重要的時(shí)代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然。“縱觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時(shí)，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過考量現(xiàn)實(shí)，在對未來目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費(fèi)。“從實(shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。……這在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對象。在全國范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個(gè)問題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇碇v地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性。“地下空間本身是一個(gè)環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類活動(dòng)所改變或破壞。從這個(gè)方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)。”[4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關(guān)生態(tài)問題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國實(shí)踐對有關(guān)的法制問題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個(gè)國家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類在享受城市文明和便利的同時(shí)，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)得非常明顯，有人對此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問題主要包括以下幾個(gè)方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時(shí)間過長，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時(shí)，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時(shí)期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量內(nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個(gè)層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。“適度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時(shí)應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過大強(qiáng)度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時(shí)更應(yīng)慎重。同時(shí)還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)Φ厣檄h(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會(huì)對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動(dòng)的需要，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會(huì)追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r(shí)或個(gè)別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動(dòng)的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會(huì)失去其存在的社會(huì)意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開發(fā)時(shí)既要注重對人類活動(dòng)所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎(chǔ)上來促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時(shí)，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力。“系統(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會(huì)利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動(dòng)態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還必須從長遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會(huì)面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開發(fā)利用，如一個(gè)地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會(huì)被剝奪掉，換句話說會(huì)造成對相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會(huì)公平問題之一――和代際公平的損害。“可持續(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時(shí)應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益。”[8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對社會(huì)、對未來負(fù)責(zé)的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念。一般來講，一部立法會(huì)體現(xiàn)不同的價(jià)值需求，這就會(huì)涉及到價(jià)值取向選擇的問題，在不同價(jià)值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會(huì)相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會(huì)涉及到生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公平價(jià)值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。”根據(jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價(jià)值在相關(guān)立法價(jià)值體系中的核心地位，是我國城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價(jià)值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會(huì)涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過程中可根據(jù)情勢的變化對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂。考察現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時(shí)規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時(shí)規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。”相對而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會(huì)問題之一。“生態(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。”[9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會(huì)參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進(jìn)行開發(fā)，而是考慮了同時(shí)代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念，是對生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個(gè)有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個(gè)長期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會(huì)對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個(gè)體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進(jìn)一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開發(fā)時(shí)，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開發(fā)會(huì)涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個(gè)職能部門對其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會(huì)理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對生態(tài)保障來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見，出于對生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。”該條規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認(rèn)知能力有限，很可能會(huì)對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時(shí)還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過調(diào)查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)公開，而不需要利害關(guān)系人的申請，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》做出的環(huán)境影響報(bào)告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對上述資料進(jìn)行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時(shí)也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會(huì)性和科學(xué)性。基于地下開發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價(jià)更應(yīng)該如此。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。”筆者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報(bào)告書。

其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報(bào)請規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過上述制度，實(shí)際上把多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，即立法確定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報(bào)請規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施――包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時(shí)，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價(jià)錯(cuò)誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并可對相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時(shí)，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳志龍，劉宏.城市地下空間總體規(guī)劃[M].南京：東南大學(xué)出版社，2011∶6.

[2]郭慶珠.城市地下建設(shè)用地使用權(quán)市場化取得的法律思考[J].商業(yè)時(shí)代，2014，（9）.

[3]郭慶珠.“規(guī)劃行政”：現(xiàn)代行政法的時(shí)代課題與挑戰(zhàn)[J].河北法學(xué)，2008，（9）.

[4]仇.地下空間利用[M].成都：西南交通大學(xué)出版社，2011∶9.

[5]朱春玉.魅力城市：生態(tài)城市理念與城市規(guī)劃法律制度的變革[M].北京：法律出版社，2009∶4-5.

[6]李愛梅.城鎮(zhèn)生態(tài)承載力評價(jià)方法構(gòu)建與應(yīng)用[J].環(huán)境污染與防治，2013，（3）.

[7]王繼明.生態(tài)和諧與和諧社會(huì)的系統(tǒng)研究[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[8]李浩.生態(tài)導(dǎo)向的規(guī)劃變革――基于“生態(tài)城市”理念的城市規(guī)劃工作改進(jìn)研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2013∶14.

[9]黃明健.論作為整體公平的生態(tài)正義[J]. 東南學(xué)術(shù)，2006，（5）.

[10]陳志龍，王玉北.城市地下空間規(guī)劃[M].南京：東南大學(xué)出版社，2005∶35-36.

第2篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；土地規(guī)劃；土地利用

中圖分類號： F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1

1 新時(shí)期的土地規(guī)劃理念

新時(shí)期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會(huì)形勢下，土地利用規(guī)劃也需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和環(huán)境調(diào)整土地規(guī)劃。具體來說，新時(shí)期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 理性發(fā)展

改變以往單一的土地利用模式，從實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、各個(gè)自然因素的組合情況來進(jìn)行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)該明確指導(dǎo)思想、分配目標(biāo)，改變以往以人類的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然之間的和諧關(guān)系，遵循客觀規(guī)律，堅(jiān)持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對土地資源的破壞，將社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)理性發(fā)展。

1.2 空間規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)、布局的長期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃中對于數(shù)量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對于內(nèi)部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該從國家和區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，進(jìn)行復(fù)核地域?qū)嶋H情況的空間規(guī)劃，并且通過相關(guān)的政策來進(jìn)行約束。新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)公共利益以及環(huán)境等多方利益相結(jié)合的空間規(guī)劃。

1.3 可持續(xù)性發(fā)展

持續(xù)化是新科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，因此在新時(shí)期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實(shí)可持續(xù)的發(fā)展觀念。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發(fā)展的觀念。可持續(xù)發(fā)展從本質(zhì)上來看，即要求我們遵循客觀的自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進(jìn)行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實(shí)可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)需求三者的和諧統(tǒng)一。

2 新時(shí)期土地利用規(guī)劃的方法

新時(shí)期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀念和理論上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合時(shí)代的發(fā)展特征以及土地開發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。

2.1 引入評估機(jī)制

評估機(jī)制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關(guān)鍵，在新時(shí)期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個(gè)地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對土地利用的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，并且總結(jié)土地資源的實(shí)際利用情況與規(guī)劃之間的關(guān)系。從當(dāng)前評估機(jī)制的開展效果來看，評價(jià)體系的建立尚不完全，有許多地方?jīng)]有貫徹落實(shí)評估機(jī)制。評價(jià)的內(nèi)容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對周邊環(huán)境帶來的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進(jìn)行完整系統(tǒng)的評估對于提高資源利用效率、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。

2.2 系統(tǒng)化的方法

以往的土地利用規(guī)劃相對來說較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的土地資源，應(yīng)該以更高層次和更寬領(lǐng)域的規(guī)劃方法來實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)化的運(yùn)行。宏觀與微觀相結(jié)合，整體聯(lián)系局部，在國家整體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)之上再因地制宜地開展地方土地利用規(guī)劃，適應(yīng)地方發(fā)展，針對性地進(jìn)行土地利用規(guī)劃。

2.3 運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)

土地利用規(guī)劃離不開地理信息技術(shù)，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進(jìn)的技術(shù)，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化的技術(shù)都使得土地規(guī)劃從調(diào)查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機(jī)交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關(guān)鍵性的決策依據(jù)。

2.4 鼓勵(lì)社會(huì)參與

土地利用規(guī)劃是國家性的資源規(guī)劃，并且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)的專家和社會(huì)群體共同參與，鼓勵(lì)社會(huì)參與的方式，能夠?yàn)橥恋匾?guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標(biāo)更加明確，土地規(guī)劃方案的實(shí)施更易得到貫徹執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)

[1] 郝慶，孟旭光，強(qiáng)真.新時(shí)期國土規(guī)劃編制環(huán)境分析及開展建議[J].經(jīng)濟(jì)地理，2010，（7）.

[2] 羅麗麗.試論新時(shí)期的國土規(guī)劃體系建設(shè)[J].泰山學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）.

[3] 申玉銘，毛漢英.國外國土開發(fā)整治與規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].世界地理研究，2004，（2）.

第3篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

我國區(qū)域規(guī)劃工作始于20世紀(jì)50年代，早期的區(qū)域規(guī)劃目的是為了搞好工業(yè)的合理布局，落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)計(jì)劃，使城市規(guī)劃有充分的依據(jù)。80年代，國家相繼開展了全國性、跨省區(qū)和地區(qū)性的規(guī)劃工作，如完成了《全國國土總體規(guī)劃綱要》；完成了攀西六盤水地區(qū)、湘贛粵交界地區(qū)、晉陜蒙接壤地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、金沙江下游地區(qū)等跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃工作；在京津唐地區(qū)、吉林省松花湖地區(qū)、湖北省宜昌地區(qū)、浙江省寧波地區(qū)、內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區(qū)、福建省湄州灣地區(qū)等開展了區(qū)域規(guī)劃工作。自1992年起，我國計(jì)劃體制的一項(xiàng)重要改革，就是以經(jīng)濟(jì)的自然聯(lián)系和資源、區(qū)位優(yōu)勢互補(bǔ)為主導(dǎo)的、跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作開始起步，跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)育、發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)體系中的一個(gè)重要層次。在進(jìn)入新世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)背景下，區(qū)域規(guī)劃又涌現(xiàn)出一些新的規(guī)劃思想和理念，例如在協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)時(shí)倡導(dǎo)的管治理念，以及在全球經(jīng)濟(jì)整合背景下區(qū)域規(guī)劃中涌現(xiàn)出的新區(qū)域主義思想、可持續(xù)發(fā)展的思想。

二、我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢

20世紀(jì)90年代初，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域規(guī)劃的，但是由于國土規(guī)劃尚未通過立法取得應(yīng)有的法定地位，不具有權(quán)威性和約束力，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

1989年通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“全國和各省、直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”，“設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。由于確立了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位，使得在國土規(guī)劃衰變后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍然在區(qū)域規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用。

在我國加速城市化進(jìn)、提升大城市競爭力的背景下，以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃和城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的新型區(qū)域規(guī)劃正在不斷興起。

經(jīng)濟(jì)全球化所造成的競爭給每個(gè)地域單元帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展空間。為了確保各自的競爭優(yōu)勢，強(qiáng)化區(qū)域的聯(lián)合就成為各級政治權(quán)力機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的主動(dòng)要求。新背景下的區(qū)域規(guī)劃已不僅僅局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問題，而更加具有增強(qiáng)區(qū)域自身競爭力以獲取更多發(fā)展機(jī)會(huì)的內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化及迅速發(fā)展的交通、技術(shù)體系支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展的日益區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展的日益城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為世界各國、各地區(qū)空間演變的主導(dǎo)趨勢，由此帶來了對區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共生、設(shè)施共享共建等多方面的需求，因此，區(qū)域規(guī)劃日益凸現(xiàn)出其在區(qū)域資源整合和配置方面巨大的價(jià)值和優(yōu)勢。

三、現(xiàn)階段我國區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問題

在經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)以及我國城市化進(jìn)程日益深入的背景下，我國區(qū)域規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對的關(guān)鍵在于對現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行研究和探討。當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)行系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其更能適應(yīng)我國區(qū)域和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

在我國城市規(guī)劃編制體系中，區(qū)域規(guī)劃位于城市總體規(guī)劃范圍之上，對城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施提供指導(dǎo)和依據(jù)。在全球競爭的背景下，城市競爭已經(jīng)不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團(tuán)的競爭。近年來，我國也涌現(xiàn)出各種城市區(qū)域的規(guī)劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區(qū)規(guī)劃，在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺(tái)、寧舟等城市群規(guī)劃。

但是，目前開展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯(cuò)位。首先，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的，這就成為區(qū)域規(guī)劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不清，各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)和重點(diǎn)不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰(zhàn)略，有的側(cè)重于城市的空間結(jié)構(gòu)框架，有的強(qiáng)調(diào)中心城市的發(fā)展，有的則側(cè)重各城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。

四、區(qū)域規(guī)劃改革的幾點(diǎn)思路

(一)以立法為突破，確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位

在今后我國區(qū)域規(guī)劃的改革中，首要任務(wù)不是編制規(guī)劃，而是通過立法，明確區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃之間的關(guān)系，確立區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和法律地位，確保區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，發(fā)揮其對下一層次規(guī)劃的指導(dǎo)意義。

(二)以城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群、都市圈發(fā)展規(guī)劃為依托，以各部門的行業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃體系

在我國，區(qū)域規(guī)劃被分割成各種類型的規(guī)劃，在體制上實(shí)行的是多重管理。我國目前的規(guī)劃編制體系中，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈發(fā)展規(guī)劃作為綜合性規(guī)劃，在其編制目的、內(nèi)容和管理上，最接近于區(qū)域規(guī)劃。因此，依托城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃以及都市圈規(guī)劃，充分吸納各行業(yè)和部門規(guī)劃的成果并進(jìn)行提升和補(bǔ)充、完善，從而建立起由區(qū)域總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的區(qū)域規(guī)劃體系。

(三)規(guī)劃理念的創(chuàng)新

1．比較與競爭

在傳統(tǒng)規(guī)劃中比較重視對城市和區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢的分析，但在市場化和全球化的驅(qū)動(dòng)下，城市間、區(qū)域間、國家間的競爭加劇，因此更加關(guān)注競爭優(yōu)勢。能否形成競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是人的因素。而以往在分析比較優(yōu)勢時(shí)多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，對作為重要生產(chǎn)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源往往分析不夠。

2．彈性和剛性

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的區(qū)域規(guī)劃多屬指令性，剛性的規(guī)劃，對生產(chǎn)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建設(shè)的空間發(fā)展和功能定位，都是剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場經(jīng)濟(jì)的不理性并保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅游環(huán)境，也必須對區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格劃定的禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行剛性的約束。同時(shí)，可以確定有選擇的引導(dǎo)開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，這兩種區(qū)域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發(fā)展空間。

3．協(xié)調(diào)與整合

區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，同時(shí)還包括不同行政區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國家利益、地方利益、集體利益與個(gè)人利益之間的矛盾，也會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益之間的矛盾，此外，不少區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)方面還存在明顯的不足，沒有充分地與利益沖突各方進(jìn)行協(xié)調(diào)商議，由此導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過程中困難重重，得不到充分的實(shí)施。

4．溝通與管治要使區(qū)域規(guī)劃真正成為指導(dǎo)地區(qū)開發(fā)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，必須重視公共參與

在規(guī)劃的過程中，應(yīng)廣泛吸取代表各種R6北方經(jīng)濟(jì)?2008年第2期利益的政府有關(guān)部門、非政府組織(社團(tuán)、公司)以及企業(yè)家、專家學(xué)者等各方面的意見，加強(qiáng)彼此間的溝通和聯(lián)系，共同尋求解決區(qū)域規(guī)劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區(qū)域規(guī)劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡，轉(zhuǎn)向雙向互求互動(dòng)、協(xié)商型規(guī)劃。在西方國家被稱為“非正式規(guī)劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外，開辟出一種不完全是官方意見交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過程。這種重視非政府組織作用的協(xié)調(diào)方法和途徑也被稱為“管治”。這一點(diǎn)對于我國傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個(gè)過程可能意味著大量時(shí)間和精力的耗費(fèi)，但卻是使區(qū)域規(guī)劃從圖紙走向現(xiàn)實(shí)的重要保障，這種協(xié)商型規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場的開拓、環(huán)境污染的治理以及土地資源的需求、開敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享等問題。

5．虛調(diào)控和實(shí)調(diào)控

傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的效果低下而難以對區(qū)域發(fā)展起到真正調(diào)控和引導(dǎo)作用。區(qū)域規(guī)劃是一種以空間資源的分配為主要調(diào)控手段的地域空間規(guī)劃，即制定“空間準(zhǔn)入”法則，實(shí)施“空間管制”，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃由虛調(diào)控型規(guī)劃向?qū)嵳{(diào)控型規(guī)劃的關(guān)鍵砝碼。

第4篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

【關(guān)鍵詞】土地規(guī)劃；問題；解決對策

引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)了城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快。土地作為城市建設(shè)過程中最為重要的基礎(chǔ)條件之一，絕對是不可或缺的生產(chǎn)要素。我國的土地資源是有限的，想要使其得到充分利用就必須進(jìn)行科學(xué)管理的規(guī)劃。

1、土地規(guī)劃過程中所存在的問題

1.1存在片面性和盲目性 農(nóng)村土地規(guī)劃及其管理主要涉及到縣、鄉(xiāng)兩級國土管理部門，管理人員存在缺乏專業(yè)的土地規(guī)劃的知識，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地規(guī)劃的編制實(shí)施管理存在缺陷，使得規(guī)劃農(nóng)村土地存在著片面性和盲目性。

1.2缺乏動(dòng)態(tài)性 對于區(qū)域內(nèi)的土地自然屬性、生態(tài)環(huán)境以及人文地理等方面缺少全面細(xì)致的分析，這樣導(dǎo)致土地利用過于簡單化，從而造成其指標(biāo)預(yù)測精確度下降。加上規(guī)劃本身的約束性，有些規(guī)劃受到不確定因素的影響，需要做出調(diào)整或者更改，之前的規(guī)劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應(yīng)的變化來及時(shí)調(diào)整。實(shí)際工作中，許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并沒有根據(jù)客觀情況來進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測規(guī)劃，在原基礎(chǔ)上做表面工作，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，使得土地規(guī)劃成為僵化的形式，從而導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃工作與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，削弱了規(guī)劃指導(dǎo)控制作用，規(guī)劃也就越來越脫離實(shí)際。

1.3缺乏可操作性 對于建設(shè)用地的預(yù)測和安排也只是根據(jù)有關(guān)部門現(xiàn)有的規(guī)劃展開的，創(chuàng)新能力極其低下。且在一些土地規(guī)劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點(diǎn)缺乏新穎性，土地規(guī)劃方案執(zhí)行性不強(qiáng)，無法體現(xiàn)土地規(guī)劃的預(yù)測性、先進(jìn)性。土地規(guī)劃的問題比較嚴(yán)重，利用土地的目標(biāo)、實(shí)施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規(guī)劃出現(xiàn)雷同。

2、土地規(guī)劃存在問題的原因

2.1規(guī)劃方法問題

2.1.1部分規(guī)劃思路、規(guī)劃方法不合理 土地利用總體規(guī)劃突出了保護(hù)耕地的理念，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的不減少，這種規(guī)劃的思路不能全面、綜合地貫徹土地利用規(guī)劃的原則，明顯存在不合理的地方。這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃方法和資源配置方法。實(shí)踐證明，這種層層下達(dá)指令性控制指標(biāo)的規(guī)劃方法是失敗的，耕地保有量，并未保住，建設(shè)用地總量也沒有控制住。另外，過于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的控制，缺乏彈性，不能很好兼顧各地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)劃指標(biāo)地區(qū)分配的不合理。同時(shí)，指標(biāo)分解過程中任意性較強(qiáng)，為保證部分硬性指標(biāo)，不得不大幅減少其他指標(biāo)，以達(dá)到總體平衡。規(guī)劃目標(biāo)不合理，實(shí)際用地必然要突破指標(biāo)的控制，在土地管理上產(chǎn)生問題，對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

2.1.2規(guī)劃分類體系不完善 主要存在以下問題：①土地利用總體規(guī)劃的五級規(guī)劃都是對土地利用現(xiàn)狀的類型進(jìn)行結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，規(guī)劃內(nèi)容基本一致，重點(diǎn)不突出，模式僵化。②以縣、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃為實(shí)施性規(guī)劃，作為整個(gè)規(guī)劃體系的基礎(chǔ)，仍停留在總體規(guī)劃的層面上，規(guī)劃的深度不足。③土地利用總體規(guī)劃對專題規(guī)劃沒有系統(tǒng)規(guī)定，專題規(guī)劃編制不夠規(guī)范和全面，導(dǎo)致相關(guān)的規(guī)劃目標(biāo)的預(yù)測依據(jù)不充分。④規(guī)劃劃定的土地利用分區(qū)的分類較粗，針對性不強(qiáng)，尤其是與各部門規(guī)劃的內(nèi)容差異較大，難以銜接。

2.2規(guī)劃的實(shí)施保障制度方面

2.2.1公眾參與度不足 由于土地利用總體規(guī)劃由上而下指標(biāo)控制的規(guī)劃方法，規(guī)劃編制過程沒有公眾參與機(jī)制或公眾參與度低，造成了缺乏公眾監(jiān)督以及公眾對土地利用總體規(guī)劃的不了解，從而使規(guī)劃編制和實(shí)施失去群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過程中缺乏群眾認(rèn)同而增加困難。此外，雖然規(guī)定了鎮(zhèn)級規(guī)劃的公告制度，但不少地方?jīng)]有認(rèn)真執(zhí)行。

2.2.2與城市規(guī)劃的關(guān)系未理順 由于宣傳力度不足，以及土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強(qiáng)的問題，在實(shí)際操作中土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現(xiàn)象普遍存在。

2.2.3靈活性不足 土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)后，規(guī)劃的調(diào)整必須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這雖然維護(hù)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，但也造成了規(guī)劃執(zhí)行的靈活性不足。批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的最低層次機(jī)關(guān)為經(jīng)省人民政府授權(quán)的地級市人民政府，這樣涉及規(guī)劃調(diào)整的，沒有針對項(xiàng)目的具體情況來設(shè)定條件，不管項(xiàng)目類型、用途以及不符合規(guī)劃的面積大小如何，均應(yīng)上報(bào)審批。其間經(jīng)過的審批層級較多，程序較為復(fù)雜，耗費(fèi)時(shí)間長。

3、解決土地規(guī)劃中的問題的方法

3.1深入規(guī)劃體制改革 土地規(guī)劃要高效有序與編制實(shí)施空間規(guī)劃密切相關(guān)，有效解決土地規(guī)劃中存在的問題，必須改革規(guī)劃體制，加強(qiáng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)力和綜合管理力，減少規(guī)劃數(shù)量，嚴(yán)格界定各類規(guī)劃的范圍，建立起在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，以主體功能規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體制。

3.2提高專業(yè)化水平 我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)都在不停地發(fā)生變化，所以對規(guī)劃編制也要不斷地進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，在一定時(shí)期內(nèi)無論規(guī)劃做得多詳細(xì)總會(huì)有許多新問題、新情況，所以規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行有科學(xué)依據(jù)的調(diào)整，不能為了追求穩(wěn)定而不進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整。只有根據(jù)實(shí)際情況的改變，對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整才能保證規(guī)劃的順利實(shí)施。土地規(guī)劃的復(fù)雜性要求相關(guān)人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學(xué)習(xí)各類關(guān)于專業(yè)用地及相關(guān)法律策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規(guī)劃水平，提高規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)性、有效性、可操作性，在今后的規(guī)劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區(qū)域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

3.3嚴(yán)格土地利用的計(jì)劃管理 要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地利用總體規(guī)劃的要求，按照計(jì)劃編報(bào)程序，結(jié)合實(shí)際，因地制宜地制定包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、耕地保有量、土地開發(fā)整理、耕地保護(hù)等指標(biāo)在內(nèi)的年度用地計(jì)劃。公路選線應(yīng)盡量不占或少占良田好地。其他行業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的編制涉及土地利用的，亦應(yīng)遵循節(jié)約土地資源、切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

3.4改進(jìn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)性 改變傳統(tǒng)的靜態(tài)定性定量的研究方法，采用一種全新的動(dòng)態(tài)定性與定量研究相結(jié)合的分析方法，采用動(dòng)態(tài)的規(guī)劃方法來制定具有動(dòng)態(tài)特點(diǎn)的規(guī)劃方案。用動(dòng)態(tài)方法可以把規(guī)劃劃分成幾個(gè)階段，并且在每個(gè)階段有明確的任務(wù)指標(biāo)要求，這樣對于實(shí)施者來說就容易把握了，規(guī)劃也就容易得到落實(shí)。

4、結(jié)束語

綜上所述，本文首先對我國當(dāng)前土地規(guī)劃存在的主要問題及其影響進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出解決當(dāng)前我國土地規(guī)劃問題的有效對策。

參考文獻(xiàn)

[1]姚存卓.淺析規(guī)劃管理部門在存量土地管理中存在的問題與解決途徑[J].規(guī)劃師，2009（10）.

第5篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

一、準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)規(guī)劃提升為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要意義

主體功能區(qū)從規(guī)劃提升到戰(zhàn)略體現(xiàn)了以下幾方面的重要意義：一是主體功能區(qū)的理念將長期存在和延續(xù)。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出到2020年基本形成主體功能區(qū)布局，但是對于我國這樣一個(gè)區(qū)域差異巨大、資源環(huán)境承載能力較弱而又處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的國家來說，主體功能區(qū)的形成、布局、保護(hù)和調(diào)整將貫穿未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的始終，并非主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施結(jié)束后這一理念和工作就結(jié)束了。二是主體功能區(qū)的地位得到提升和強(qiáng)化。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的確定，表明主體功能區(qū)不單是一項(xiàng)空間規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，而是基于我國基本國情，為實(shí)現(xiàn)高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展確立的一個(gè)基本方針和策略，它與科教興國、人才強(qiáng)國、自由貿(mào)易區(qū)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等戰(zhàn)略一樣，共同組成未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略體系。三是主體功能區(qū)的領(lǐng)域得到拓展和深化。主體功能區(qū)從理論上看主要是對國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略調(diào)整，一旦上升到戰(zhàn)略層面，意味著主體功能區(qū)的理念將體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，滲透到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府和開發(fā)區(qū)、保護(hù)區(qū)等各類區(qū)域，擴(kuò)展到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等各個(gè)產(chǎn)業(yè)，將成為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門和各領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的重要依據(jù)和手段。

二、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域在主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施中占有優(yōu)先地位

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的有關(guān)數(shù)據(jù)，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主的限制開發(fā)區(qū)域總面積386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%；國家各類禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。兩類區(qū)域考慮相互重疊的因素，大致總面積占全國陸地國土面積的50%左右，如果考慮各省的省級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，這兩類區(qū)域的面積更大。我國的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域大多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來的發(fā)展更多依靠市場的力量，政府主要發(fā)揮規(guī)劃、政策、法制等方面的引導(dǎo)和約束作用。但限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要位于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅承擔(dān)著全國重要的生態(tài)功能，而且存在區(qū)位和開放條件不利、資金和人才短缺、市場機(jī)制尚未健全等突出問題。單純靠市場的力量難以解決其發(fā)展問題，政府除了同樣加強(qiáng)規(guī)劃、政策和法制引導(dǎo)約束之外，必須加大在轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、稅收和信貸優(yōu)惠、對口支援等各領(lǐng)域的扶持和傾斜力度，妥善解決限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域面臨的保護(hù)和發(fā)展的矛盾問題，這對于保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實(shí)施具有重要意義。

三、實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于政策的設(shè)計(jì)、落實(shí)和調(diào)整

主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為一種理念，在中央和地方、政府和企業(yè)等社會(huì)各界已經(jīng)形成共識。但在目前財(cái)政分成體制、干部政績考核體制沒有實(shí)質(zhì)性改革調(diào)整的背景下，要保證主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施關(guān)鍵是設(shè)計(jì)一套行之有效的分類政策，確保分類政策的落實(shí)，并且隨著實(shí)施的情況變化保持對分類政策的及時(shí)調(diào)整。政策的設(shè)計(jì)盡可能針對不同類型主體功能區(qū)分類設(shè)計(jì)，避免“一刀切”。同時(shí)，盡可能依托整合現(xiàn)有的各部門與主體功能區(qū)相關(guān)的各類政策，避免大幅度的“重整爐灶”和“推倒重來”所帶來的利益格局調(diào)整，保護(hù)政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行部門的積極性。政策制定后關(guān)鍵在落實(shí)，要進(jìn)一步細(xì)化政策的實(shí)施細(xì)則和適用范圍，明確政策實(shí)施的主體和責(zé)任，加強(qiáng)政策實(shí)施的監(jiān)管和考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決政策實(shí)施中存在的問題和障礙，確保政策的合理可行。另外，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)以及不同類型主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，及時(shí)對政策的實(shí)施成效進(jìn)行評估，不斷地設(shè)計(jì)推出新的分類政策，分批分階段淘汰退出不適應(yīng)要求的分類政策，保持對政策體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)有效地推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施。

四、加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接是確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的重要手段

主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，在各類空間規(guī)劃中居總控性地位，也是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要抓手和依據(jù)。加強(qiáng)各級各類相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和銜接，對于順利實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略都具有重要意義。

首先，加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間性規(guī)劃的銜接，逐步通過修編調(diào)整在各類空間性規(guī)劃中體現(xiàn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略理念和目標(biāo)要求。

其次，加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略要求來調(diào)整和編制各類專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃與各類專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第三，加強(qiáng)全國與省級主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，既要求省級主體功能區(qū)規(guī)劃嚴(yán)格服從全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的基本原則和方向，同時(shí)允許省級主體功能區(qū)規(guī)劃結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行一定的創(chuàng)新和探索，體現(xiàn)各省的特色和優(yōu)勢。主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定并逐步得到認(rèn)可后，必然需要一個(gè)過程來逐步理順和調(diào)整現(xiàn)有的規(guī)劃體系，在對已有相關(guān)規(guī)劃修編和新規(guī)劃編制時(shí)，逐步增加體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)容和要素，加快形成與主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施相適應(yīng)和配套的規(guī)劃體系。

五、主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施需要構(gòu)建一套簡明通用的指標(biāo)及其動(dòng)態(tài)閾值體系作為支撐

主體功能區(qū)的劃分、規(guī)劃目標(biāo)、監(jiān)管和考評體系，都需要明確定量可比的各類指標(biāo)以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，否則就難以推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。主體功能區(qū)劃分的指標(biāo)體系涉及資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Γ瑑?nèi)容和層次比較齊全，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供了一個(gè)重要的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定后，應(yīng)重點(diǎn)圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)、監(jiān)管、考評建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，不要過多追求指標(biāo)體系的全面、科學(xué)和精準(zhǔn)，應(yīng)更多注重指標(biāo)體系的簡明和通用，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系的導(dǎo)向性和可比性，確保便于獲得連續(xù)性、穩(wěn)定性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的不同階段，提出對應(yīng)不同指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整閾值或標(biāo)準(zhǔn)，保持對四類主體功能區(qū)生態(tài)功能、資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等方面的監(jiān)管和考評。適用于國家級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，閾值標(biāo)準(zhǔn)也要盡可能保持一致或在個(gè)別指標(biāo)留有一定的彈性空間，切實(shí)維護(hù)國家級主體功能區(qū)的全局意義和權(quán)威性。省級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系應(yīng)該盡可能符合國家級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系，但是由于各省四類主體功能區(qū)的比重、特征和分布各不相同，允許省級主體功能區(qū)選擇建立適應(yīng)本省實(shí)際的指標(biāo)體系及其閾值標(biāo)準(zhǔn)。另外，積極促進(jìn)主體功能區(qū)指標(biāo)體系及其閾值標(biāo)準(zhǔn)納入各級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系，加快實(shí)現(xiàn)電子化和信息化，為國內(nèi)外各類投資者提供基本信息和參考，同時(shí)也接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

六、建立合理配套的績效考核和評價(jià)體系對于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施至關(guān)重要

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出建立科學(xué)開發(fā)的績效考核評價(jià)體系，分別明確了針對四類主體功能區(qū)的考核評價(jià)重點(diǎn)和方向，并要求強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，把推進(jìn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)的完成情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的綜合考核評價(jià)結(jié)果，作為今后選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。由于我國總體上處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)以及目前實(shí)行的中央和地方財(cái)政分成體制，使得多數(shù)地區(qū)的績效考核仍然偏重于GDP、財(cái)政稅收、招商引資等方面指標(biāo)，這與主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的區(qū)域發(fā)展績效考核體系存在尖銳的矛盾沖突。尤其對于我國這樣一個(gè)國土面積遼闊、區(qū)域差異巨大的國家而言，迫切需要妥善處理好加快發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，加快建立適應(yīng)不同區(qū)域?qū)嶋H的發(fā)展績效考評體系。對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和體制機(jī)制環(huán)境比較領(lǐng)先，調(diào)整建立科學(xué)發(fā)展的績效考評體系具備一定條件和內(nèi)在需求。但是對于中西部大量限制開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域而言，既要求加快發(fā)展擺脫落后，又面臨保護(hù)生態(tài)和資源環(huán)境的巨大壓力，調(diào)整建立科學(xué)發(fā)展的績效考評體系存在很大的難度。因此，在明確四類主體功能區(qū)的績效考評重點(diǎn)和方向的基礎(chǔ)上，盡快研究制定簡明可行、可獲得性和可應(yīng)用性較強(qiáng)的指標(biāo)體系，不追求全面和完美，但要突出重點(diǎn)和導(dǎo)向。更重要的是盡快制定與績效考評體系配套的政策措施和體制機(jī)制，加大對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的扶持，建立規(guī)范持續(xù)的利益補(bǔ)償機(jī)制；加強(qiáng)對優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃、制度、法律、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的指導(dǎo)和監(jiān)管，保障發(fā)展的質(zhì)量和效益，這些都是主體功能區(qū)差異化發(fā)展績效考評體系能夠得以落實(shí)的重要配套保障。

七、實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)根本保障在于逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系

第6篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

【關(guān)鍵詞】縣域總體規(guī)劃 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)利辛縣實(shí)踐

中圖分類號：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

1.“兩規(guī)”的比較

1.1“兩規(guī)”的不同之處

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在許多國家是一個(gè)規(guī)劃，但在我國卻是分屬兩個(gè)法律授權(quán)，兩個(gè)行政部門主管。兩規(guī)在規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、期限、側(cè)重點(diǎn)和管理方式等方面都存在差異， 給兩規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接造成了一定困難。

表1：土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的比較

區(qū)別 名稱 土地利用總體規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) （國土資廳發(fā)[2009]10號文）和2010年的《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，一級類3個(gè)，分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他用地 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137－2011)，分為10大類用地，概括為建設(shè)用地、水域和其它用地。

兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在城市建設(shè)用地、綠地、特殊用地和對外交通用地的界定上并不銜接。城市用地分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在壓縮，而土地利用分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在擴(kuò)大。

人口統(tǒng)計(jì)口徑 城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常駐人口(含常住的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口）的總和，不包括流動(dòng)人口 城鎮(zhèn)人口人口包括居住在（規(guī)劃）建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和半年以上的暫住人口。

規(guī)劃期限 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定,一般為15年 編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢等自行確定

思路和側(cè)重點(diǎn) 土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的建設(shè)占用耕地、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo)，側(cè)重土地資源的調(diào)控和配置，強(qiáng)調(diào)用地總量控制。 城市的發(fā)展思路和規(guī)模是建立在對城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、產(chǎn)業(yè)政策等多因素的綜合分析之上的，以建設(shè)用地的需求定供給，重在控制城鎮(zhèn)的空間布局，側(cè)重保障發(fā)展。

管理方式 省政府審批，通過年度用地計(jì)劃、年度統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃實(shí)施評估等手段進(jìn)行管理 分級審批，分年度實(shí)施評估落實(shí)力度不夠

存在問題 兩規(guī)在規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、期限、側(cè)重點(diǎn)和管理方式等方面都存在差異， 沒有明確土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃“銜接”方式，以及爭議解決程序；城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃理念與編制程序相反，導(dǎo)致空間資源規(guī)劃相互掣肘、相互沖突。

1.2.兩者內(nèi)在聯(lián)系

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開發(fā)和利用，它們的共同目標(biāo)都為了合理使用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，而前者從保護(hù)耕地角度出發(fā)，落實(shí)建設(shè)用地“指標(biāo)”的問題，后者從建設(shè)用地的合理布局角度，解決用地“坐標(biāo)”的問題，只有將“指標(biāo)”和“坐標(biāo)”統(tǒng)一起來，才能實(shí)現(xiàn)對用地的控制。

2. 利辛縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的實(shí)踐

2.1背景:城鄉(xiāng)用地指標(biāo)及空間布局不合理

利辛縣是皖北地區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣， 2008年縣域常住人口153.97萬人，城鎮(zhèn)人口37.41萬人，城鎮(zhèn)化水平24.3%，遠(yuǎn)低于安徽省城鎮(zhèn)化水平40.5%。

2005年全縣建設(shè)用地總面積為53671.42公頃，占全縣總土地總面積26.7%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地22402.15公頃，占總建設(shè)用地71%，占全縣居民點(diǎn)面積的97.43%。農(nóng)村人均居民地面積為209平方米。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，第二、三產(chǎn)業(yè)為獲取規(guī)模效益，逐漸向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，城市規(guī)模擴(kuò)大的需求與用地指標(biāo)不夠，將會(huì)造成城市拓展空間缺乏彈性，制約城市化、工業(yè)化進(jìn)程。利辛縣空間發(fā)展問題已經(jīng)不局限于中心城區(qū)或城鎮(zhèn)，而是廣泛存在于整個(gè)縣域中。

2.3利辛縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與實(shí)施

2.3.1總體思路

分析縣域土地利用尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的現(xiàn)狀存在問題及發(fā)展趨勢；研究確定優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的目標(biāo)，提出城鄉(xiāng)用地發(fā)展戰(zhàn)略；加強(qiáng)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；制定區(qū)域內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布局思路及原則，并確定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展方向與建設(shè)規(guī)模；擬定利辛縣域統(tǒng)籌城。

2.3.2具體實(shí)踐

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地預(yù)測：量的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市、鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦四類用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模=城市建設(shè)用地+建制鎮(zhèn)建設(shè)用地+農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地+獨(dú)立工礦用地

在縣城、建制鎮(zhèn)人口預(yù)測的基礎(chǔ)上，預(yù)測城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積；根據(jù)農(nóng)村人口預(yù)測及農(nóng)村人均用地的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測農(nóng)居點(diǎn)用地。通過農(nóng)村人口的減少、人均指標(biāo)的降低，計(jì)算推出的農(nóng)居點(diǎn)用地，減少的農(nóng)村居民點(diǎn)用地可以補(bǔ)充農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)集聚用地。

（2）兩規(guī)土地利用空間布局協(xié)調(diào)

規(guī)劃首先保障利辛縣2005-2020年大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的位置和占地，在總量不變的前提下，對縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚用地進(jìn)行了調(diào)劑分配。建議在土地利用規(guī)劃調(diào)整中，將調(diào)劑工業(yè)用地劃為彈性管理區(qū),在這個(gè)區(qū)域內(nèi)預(yù)留建設(shè)用地空間,建設(shè)用地指標(biāo)可以來自于經(jīng)批準(zhǔn)后的對原規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的核減和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，土地所有權(quán)仍為集體建設(shè)用地。

2.3.3“兩規(guī)”協(xié)調(diào)成效

在空間協(xié)調(diào)中基礎(chǔ)底圖采用“影像圖+土地利用規(guī)劃圖+城鎮(zhèn)規(guī)劃圖”疊合。以2005 年的土地利用規(guī)劃圖為基礎(chǔ)，結(jié)合影像圖，形成縣域總體規(guī)劃現(xiàn)狀基礎(chǔ)圖件。由于土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)圖不是同一坐標(biāo)體系和比例尺度，造成用地在空間定位坐標(biāo)上的不精確，雖然在總量上實(shí)現(xiàn)平衡，但在給類用地預(yù)測上有誤差，在實(shí)際管控中難以落實(shí)。利辛縣“兩規(guī)合一”是新形勢下城市發(fā)展的新需求，現(xiàn)在只是階段性探索，初步實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)規(guī)劃在規(guī)模上的銜接和布局上的優(yōu)化，但在空間管治上執(zhí)行力有限。

圖1：2030年兩規(guī)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地空間布局圖 圖2：2030年調(diào)劑增加工業(yè)用地空間分布圖

3.“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的一些啟示和建議

3.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件：統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)

兩規(guī)要有一致的用地分類；一致的人口統(tǒng)計(jì)口徑和預(yù)測；統(tǒng)一坐標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2兩規(guī)同步啟動(dòng)，土規(guī)以總規(guī)需求為引導(dǎo)

從城鄉(xiāng)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域生態(tài)體系、市域城鎮(zhèn)體系、中心城區(qū)建設(shè)邊界等方面，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)融合”。在城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，特別是建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。以基本農(nóng)田作為城市組團(tuán)間的隔離帶，既發(fā)揮了農(nóng)田的糧食作物功能，又實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保效益。

3.3啟動(dòng)編制縣（市）域總體規(guī)劃

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展希望通過編制縣域總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”， 并將其作為“兩規(guī)”銜接的基本平臺(tái)，以行政區(qū)域作為統(tǒng)計(jì)范圍，對縣域建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)一核算。明確相同規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地和非建設(shè)用地的總體布局，在充分考慮土地資源、水資源、生態(tài)環(huán)境容量等約束性條件，根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際科學(xué)確定城市合理規(guī)模，并據(jù)此劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長邊界，明確禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)實(shí)施分階段的彈性控制，并據(jù)此建立管控制度和措施，從而使規(guī)劃能夠剛?cè)岵?jì)，既管長遠(yuǎn)，又管當(dāng)前。

3.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實(shí)行“發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+近期建設(shè)規(guī)劃”的模式，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”指標(biāo)的滾動(dòng)式校正。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理層次，按照資源環(huán)境容量和耕地占補(bǔ)平衡的要求確定建設(shè)用地控制規(guī)模；按照占一補(bǔ)一的要求，實(shí)現(xiàn)近期、遠(yuǎn)期的滾動(dòng)平衡；在實(shí)現(xiàn)總量平衡的前提下優(yōu)先保障近期的建設(shè)空間；在落實(shí)上級規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃建設(shè)用地周圍劃定一定的彈性增長空間(在土地利用總體規(guī)劃中劃為一般耕地)，以安排今后通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加的建設(shè)用地指標(biāo)。

結(jié)語： “兩規(guī)合一”受多種因素的影響，不單純是技術(shù)問題，在新型城鎮(zhèn)化背景下，還需在完善規(guī)劃框架、探索規(guī)劃編制、強(qiáng)化規(guī)劃管理、開展動(dòng)態(tài)評估等方面不斷深入，以縣為單位開展全域空間規(guī)劃，落實(shí)縣域范圍內(nèi)土地和空間使用用途，發(fā)揮“兩規(guī)合一”的綜合優(yōu)勢、發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和調(diào)控作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 邵勇.城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系分析.中國經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)，2009，（02）

第7篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、廈門城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

1.先謀后動(dòng)。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃內(nèi)容只注重空間布局，往往不考慮城市運(yùn)營、資金平衡和項(xiàng)目的收益，發(fā)展建設(shè)被動(dòng)地服從規(guī)劃的要求，既影響項(xiàng)目的品質(zhì)，也影響規(guī)劃的實(shí)施。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，廈門市規(guī)劃局一改以往就規(guī)劃而規(guī)劃的模式，按照“先策劃后規(guī)劃”的理念，在規(guī)劃編制前聘請策劃公司對

片區(qū)的戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)安排、功能布局、亮點(diǎn)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施和資金平衡估算等進(jìn)行論證研究，并供領(lǐng)導(dǎo)決策參考，確定后再聘請規(guī)劃設(shè)計(jì)單位將策劃成果轉(zhuǎn)化為規(guī)劃成果，以規(guī)劃的語言落實(shí)行動(dòng)的項(xiàng)目，從而大大增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。如五緣灣片區(qū)即是先聘請國內(nèi)知名的咨詢機(jī)構(gòu)王志綱工作室和英國阿特金斯顧問公司聯(lián)合策劃后再行規(guī)劃。

2.滾動(dòng)規(guī)劃。規(guī)劃的首要任務(wù)是促使規(guī)劃項(xiàng)目落地。針對規(guī)劃編制周期長、費(fèi)用高、運(yùn)營操作部分不明確等問題，廈門市規(guī)劃局按照“積極配合項(xiàng)目、重點(diǎn)結(jié)合控規(guī)、分階段制定規(guī)劃”的思路，首先將建設(shè)項(xiàng)目的重要公建項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目在第一階段完成，以迅速應(yīng)對開發(fā)主體，保障項(xiàng)目落地。同時(shí)不斷跟蹤服務(wù)，優(yōu)化細(xì)化道路、市政管線、土地招拍掛等技術(shù)指標(biāo)，相對穩(wěn)定后形成第二階段成果，以指導(dǎo)各類土地的運(yùn)營和片區(qū)配套的實(shí)施。緊接著編制城市設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)等內(nèi)容，匯集成最后的控規(guī)成果。

3.明確定位。準(zhǔn)確的定位是片區(qū)發(fā)展的“靈魂”。廈門各個(gè)片區(qū)均根據(jù)各自的區(qū)位、交通、資源特點(diǎn)進(jìn)行明確的定位，既功能互補(bǔ)，又各具特色。如五緣灣片區(qū)位于廈門島的東北部，高崎國際機(jī)場與會(huì)展中心之間，通過廈門大橋、東通道、五緣灣大橋與島內(nèi)緊密相接，且擁有8km長臨灣濱水帶，區(qū)位、交通、資源優(yōu)勢突出。五緣灣片區(qū)定位為“活力生態(tài)港、財(cái)智精英城”，功能以商務(wù)辦公、生態(tài)居住、休閑度假為主，是集商業(yè)服務(wù)、高端養(yǎng)生理療、旅游休閑、文化娛樂、高新技術(shù)研發(fā)為一體的復(fù)合型新城區(qū)。圍繞定位，五緣灣相繼推出了高星級酒店、餐飲休閑街、商業(yè)娛樂中心、溫泉度假村、濕地公園、帆船港、飛地營運(yùn)中心等一系列重點(diǎn)項(xiàng)目，為片區(qū)今后的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.功能混合。廈門市城市空間結(jié)構(gòu)為“一心兩環(huán)，一主四輔八片”，每個(gè)片區(qū)既自成體系，又相互聯(lián)系融合，生產(chǎn)、生活等設(shè)施一應(yīng)俱全，配套完善。片區(qū)內(nèi)各項(xiàng)目也按照功能適當(dāng)混合的理念進(jìn)行空間布局。如火炬高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃總面積4.83km2，，由0.7 km2，火炬同集園和4.13 km2的火炬（翔安）產(chǎn)業(yè)區(qū)組成，首期主要建設(shè)130萬m2的通用廠房和20萬m2的生活配套區(qū)，生活配套區(qū)內(nèi)文教體衛(wèi)商住等功能齊全，完全可自我滿足生活、學(xué)習(xí)、文化休閑等各種需求，避免了鐘擺式交通和通勤壓力。

5.平衡規(guī)劃。廈門首倡“就地平衡、積極平衡、緊張平衡和綜合平衡”四大平衡規(guī)劃理念，其核心是“謀資金”，即將獨(dú)立的項(xiàng)目與周邊的開發(fā)利用相結(jié)合，通過合理規(guī)劃項(xiàng)目，使每個(gè)項(xiàng)目得以實(shí)現(xiàn)自我平衡。比如在修建道路、學(xué)校、醫(yī)院等公用設(shè)施時(shí)，將周邊土地的利用一并加以考慮；在規(guī)劃工業(yè)園區(qū)時(shí)同時(shí)考慮生活區(qū)；在規(guī)劃brt時(shí)優(yōu)先考慮土地升值潛力大的地區(qū)，從而為項(xiàng)目資金的籌集創(chuàng)造條件，使城市規(guī)劃從跟隨城市發(fā)展的被動(dòng)輪，變?yōu)橥苿?dòng)城市發(fā)展的主動(dòng)輪。

6.公交優(yōu)先。倡導(dǎo)以公交優(yōu)先的多樣化交通方式，特別是大力發(fā)展有專用路權(quán)、快速便捷的brt（快速公交）系統(tǒng)。brt的線路、站場、乘客服務(wù)系統(tǒng)等均按未來提升為輕軌的要求設(shè)計(jì)，避免了重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了城市的滾動(dòng)發(fā)展。另外采取打通丁字路、斷頭路，多建支路、加大路網(wǎng)密度的辦法不斷舒展交通，提升城市的通達(dá)能力。

7.以人為本。廈門城市規(guī)劃突出以人為本的理念，把民生工程和民眾的需求始終作為規(guī)劃工作的重心和圓點(diǎn)，致力于提升市民的歸屬感和幸福指數(shù)。如廈門為滿足市民不斷增長的文化休閑需求，興建了文化藝術(shù)中心、音樂廳、書法家廣場、環(huán)島木棧道、體育館、運(yùn)動(dòng)館、奧網(wǎng)中心等一大批高水準(zhǔn)的文化休閑設(shè)施，提升了城市的品位。為解決中低收入家庭住房困難問題，在全國率先推出了大規(guī)模社會(huì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，形成了分層次、多樣化的梯次住房供給保障體系，降低了入城門檻，為高速城市化提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。

8.環(huán)境優(yōu)先。本著發(fā)展與保護(hù)并重、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏的理念，廈門按照“保護(hù)山水、緊湊發(fā)展”的模式，組團(tuán)式推進(jìn)各片區(qū)建設(shè)，實(shí)施了“藍(lán)天、碧水、綠色、寧靜、 潔凈”五大工程。在開發(fā)項(xiàng)目落地前，先行打造綠色生態(tài)項(xiàng)目，營造優(yōu)美的投資環(huán)境，提升城市形象。如杏林灣片區(qū)充分利用其擁有世界最大水上園博園和珍稀海水溫泉的優(yōu)勢，大力實(shí)施環(huán)境改造和生態(tài)修復(fù)工程，通過清淤造湖、退塘還海，推進(jìn)杏林灣區(qū)岸線景觀優(yōu)化設(shè)計(jì)改造，使杏林灣成為獨(dú)具特色的“鷺島西湖”，吸引了華僑大學(xué)、廈門理工、武漢理工、華夏學(xué)院、廈門

軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院等大學(xué)進(jìn)駐，成為廈門大學(xué)城、高尚休閑居住區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。

二、廈門片區(qū)運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)

1.扁平管理，高效運(yùn)作。各片區(qū)實(shí)行指揮部領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)代建制。在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，片區(qū)征地拆遷實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，給予4000－5000元/畝不等的工作獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)；項(xiàng)目建設(shè)由片區(qū)運(yùn)營公司負(fù)責(zé)，日常工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行報(bào)帳制，投入產(chǎn)出由財(cái)政審核，另給予3%的代建費(fèi)；項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題由辦公室負(fù)責(zé)收集反饋，提交指揮部會(huì)議即決即行，限時(shí)辦結(jié)。如火炬高新區(qū)為迎接臺(tái)灣光電企業(yè)進(jìn)駐，130萬m2通用廠房建設(shè)限時(shí)180天完成，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、管線、土地、發(fā)改、征地拆遷等部門脫鉤常駐工地，邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊征地拆遷安置、邊報(bào)建、邊建設(shè)、邊配套、邊招商推介，系統(tǒng)管理、同步推進(jìn)。市委、市政府提出“金戈鐵馬、狂飚突進(jìn)”的推進(jìn)要求，工程各方參建人員深入一線、攻堅(jiān)克難，“女人當(dāng)男人用、男人當(dāng)超人用，星期六休息不安排、星期天安排不休息”，超常規(guī)、不違規(guī)，高效工作，在規(guī)定期限內(nèi)圓滿完成了工作任務(wù)，為片區(qū)發(fā)展贏得了寶貴的先機(jī)。

2.四大平衡，積極籌資。“四大平衡”即就地平衡、積極平衡、緊張平衡和綜合平衡。“就地平衡”就是打破傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容，在重大項(xiàng)目謀劃初期，提出投入產(chǎn)出的安排供領(lǐng)導(dǎo)決策參考，做到項(xiàng)目投入產(chǎn)出的大體平衡，從而統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展；“緊張平衡”就是對構(gòu)建項(xiàng)目的資金籌措、征地拆遷、土地拍賣、銀行貸款以及建設(shè)工期等主要環(huán)節(jié)一環(huán)扣一環(huán)，圍繞一個(gè)目標(biāo)共同工作，緊張調(diào)度；“積極平衡”即以積極進(jìn)取的態(tài)度和精神，多方籌資建設(shè)，創(chuàng)造項(xiàng)目建設(shè)條件，實(shí)現(xiàn)收支平衡；“綜合平衡”即一個(gè)項(xiàng)目與其它項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，從全市的高度總體調(diào)配資金，綜合運(yùn)作、整體平衡。“四大平衡”的核心是謀資金、求項(xiàng)目實(shí)施。圍繞如何在不增加城市發(fā)展成本的前提下，利用市場的自身規(guī)律精心策劃每一個(gè)項(xiàng)目、每一塊土地，促進(jìn)城市的大力拓展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3.適度傾斜，重點(diǎn)突破。一定時(shí)期內(nèi)政府的融資能力和市場需求是有限的。廈門市根據(jù)各片區(qū)的發(fā)展條件，采取東西對進(jìn)、逐步向北發(fā)展的策略，以基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施為先導(dǎo)，啟動(dòng)一批帶動(dòng)性強(qiáng)的項(xiàng)目，推進(jìn)片區(qū)的快速發(fā)展。如五緣灣片區(qū)，以政府投資為先導(dǎo)，先行建設(shè)五緣灣特色商業(yè)街、運(yùn)動(dòng)館、營運(yùn)中心、濕地公園、梅灣木棧道、五緣學(xué)村以及市政配套設(shè)施等帶動(dòng)性的項(xiàng)目，掀起了五緣灣開發(fā)的熱潮。在重點(diǎn)片區(qū)有土地運(yùn)營收益后，再由市委、市政府綜合平衡，統(tǒng)一調(diào)配資金，投入其他條件較好的片區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有序推進(jìn)、滾動(dòng)發(fā)展。

4.建管同步，協(xié)調(diào)發(fā)展。一是在建設(shè)期即成立運(yùn)營管理公司，按照“三保”（保潔、保綠、保安）的要求，邊建設(shè)、邊管理，建管合一，建設(shè)考慮管理，管理服務(wù)建設(shè)。建設(shè)過程中按照景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)管理，通過管理突出景區(qū)效應(yīng)，打造一流環(huán)境，吸引企業(yè)、商家進(jìn)駐；二是城市建設(shè)與環(huán)境的和諧。如五緣灣大力實(shí)施清淤造地、退塘還海、保留濕地，締造“城市里的田園”，營造美麗港灣，成為廈門的“新客廳”；三是土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)培育并重。嚴(yán)格按照片區(qū)的功能定位將產(chǎn)業(yè)落實(shí)到具體的地塊，從而保障片區(qū)未來發(fā)展的可持續(xù)性。如五緣灣通過營運(yùn)中心（總部經(jīng)濟(jì)）、高技術(shù)研發(fā)園區(qū)、帆船港與游艇展銷中心、環(huán)灣旅游開發(fā)等產(chǎn)業(yè)培育，以項(xiàng)目為支撐，增強(qiáng)片區(qū)的持久活力，使之真正成為“活力生態(tài)港、財(cái)智精英城”；四是保障失地失海農(nóng)民的利益，使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢蚕沓鞘形拿鞯某晒２扇　敖鸢稹⒔鸢y”的辦法，集中在安置區(qū)或保留村莊提供商業(yè)發(fā)展用地，提供一些商業(yè)性、經(jīng)營性項(xiàng)目，為失地農(nóng)民提供未來生活的保障和充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民即當(dāng)股東又當(dāng)員工，從而真正融入城市、變?yōu)槭忻瘢瑢?shí)現(xiàn)和諧征地拆遷。

5.勾地儲(chǔ)備，凈地出讓。為最大限度地挖掘城市土地的使用價(jià)值，廈門推出了“勾地”模式。即“提前儲(chǔ)備、上網(wǎng)公布（提前一年）、征集意向、定向修訂”。為使規(guī)劃項(xiàng)目更加貼近市場，每年定期召開規(guī)劃項(xiàng)目推介會(huì)，向開發(fā)商發(fā)放《項(xiàng)目開發(fā)意向征求意見表》，在不突破控規(guī)大綱總體提標(biāo)的前提下，合理吸納開發(fā)商的意見，確定擬出讓小地塊的規(guī)劃指標(biāo)，優(yōu)化整合后帶規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案按樓面地價(jià)掛牌出讓，從而滿足市場需要。同時(shí)實(shí)行凈地出讓，即“產(chǎn)權(quán)明晰、圍墻圍合、場地平整、市政通達(dá)”。在熟地條件下出讓，從而有效提升土地價(jià)值，提高土地二級級差，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

6.設(shè)施先行，廣泛推介。廈門各片區(qū)建設(shè)前，均由政府先行投資市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過拉開片區(qū)發(fā)展框架、完善文教體衛(wèi)等城市基礎(chǔ)配套服務(wù)功能來提升片區(qū)環(huán)境品質(zhì)，吸引各類社會(huì)投資，推動(dòng)片區(qū)開發(fā)。另外，通過筑巢引鳳和政府職能的轉(zhuǎn)移來帶動(dòng)片區(qū)的發(fā)展。如為推動(dòng)杏林灣片區(qū)的開發(fā)，規(guī)劃將市政府的行政辦公職能轉(zhuǎn)移至杏林灣片區(qū)，引導(dǎo)社會(huì)投資跟進(jìn)。在五緣灣則集中建設(shè)飛地營運(yùn)中心，由海滄、同安、翔安區(qū)政府集中在五緣灣片區(qū)建設(shè)11棟辦公樓，充分利用各區(qū)的招商引資資源，共同把蛋糕做大。在實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略的同時(shí)，各區(qū)利用各種媒體廣泛宣傳，并籌辦各種活動(dòng)等形式包裝、提升片區(qū)的形象和知名度，為片區(qū)發(fā)展造勢。如五緣灣通過舉辦水手節(jié)、放松節(jié)積極推介片區(qū)旅游度假目的地的形象。

三、廈門經(jīng)驗(yàn)對我縣的啟示

1.統(tǒng)一認(rèn)識，營造濃厚的創(chuàng)業(yè)謀事氛圍。當(dāng)前，周邊縣市發(fā)展態(tài)勢逼人。雖然我縣在區(qū)位、交通上具有一定的優(yōu)勢，但城市空間窘迫、供地緊張的矛盾依然突出，必須加速拓展城市空間，為項(xiàng)目落地提供載體和平臺(tái)。為此，必須統(tǒng)一廣大干部群眾的思想認(rèn)識,特別是要把領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識統(tǒng)一到六大片區(qū)建設(shè)上來。六大片區(qū)建設(shè)90km2控制區(qū)不是異想天開，不是簡單的模仿，這是城市空間拓展的需要，市場需求內(nèi)在推動(dòng)的結(jié)果，周邊發(fā)展態(tài)勢逼迫所然，也是規(guī)劃先行控制的需要，特別是當(dāng)前政策是以項(xiàng)目定供地。同時(shí)90km2也不是一厥而就的，需要各級干部群眾的努力，只要萬眾一心，加之市域城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的外部驅(qū)動(dòng)力，目標(biāo)是實(shí)在而可行的。要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)工作的實(shí)績，以正確的用人導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，強(qiáng)力推進(jìn)六大片區(qū)建設(shè)。要大力倡導(dǎo)“5+2”、“白+黑”的創(chuàng)業(yè)拼搏精神，制定科學(xué)的績效考核機(jī)制，倡導(dǎo)謀事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。要開展項(xiàng)目競賽，實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、現(xiàn)場調(diào)度、限時(shí)辦結(jié)”的工作機(jī)制和政治物質(zhì)獎(jiǎng)懲用人激勵(lì)機(jī)制，講正氣、蕩邪氣，消滅假大空，反對積極表態(tài)、消極應(yīng)付的不正之風(fēng)，積極破解征地拆遷和融資難題，為迎接海西經(jīng)濟(jì)春潮而高歌猛進(jìn)。

2.加強(qiáng)運(yùn)營，充分發(fā)揮片區(qū)公司的主體作用。五緣灣路橋投資運(yùn)營公司只融資投入了60億元，出讓片區(qū)三分之一土地即獲收益130億元。可見片區(qū)運(yùn)營公司不僅是融資的平臺(tái)，更是效益產(chǎn)出的主體。要大力推行項(xiàng)目代建制，超常規(guī)不違規(guī)，只爭朝夕謀發(fā)展。鼓勵(lì)運(yùn)營公司整合片區(qū)所有有形和無形資產(chǎn)加大融資力度，通過片區(qū)公司的投資拉動(dòng)效應(yīng)帶動(dòng)整個(gè)片區(qū)的大開發(fā)。同時(shí)，片區(qū)運(yùn)營公司也要積極主動(dòng)地參與項(xiàng)目的市場競爭，主動(dòng)拿地，在市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)浪博擊中不斷壯大自身實(shí)力，為片區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)更大的力量。

3.未雨綢繆，以項(xiàng)目為片區(qū)發(fā)展的靈魂。廈門片區(qū)運(yùn)作最核心的就是圍繞項(xiàng)目儲(chǔ)備和開發(fā)來推動(dòng)城市空間的拓展。項(xiàng)目要求高質(zhì)量、有特色、有活力、有帶動(dòng)性，能夠體現(xiàn)片區(qū)的形象，為片區(qū)未來的發(fā)展注入活力。給我們的啟示是各片區(qū)要聘請專業(yè)的策劃咨詢公司對片區(qū)進(jìn)行形象包裝和戰(zhàn)略定位，確定空間發(fā)展時(shí)序和重點(diǎn)開發(fā)的亮點(diǎn)項(xiàng)目。加大項(xiàng)目儲(chǔ)備力度，要推出和儲(chǔ)備的項(xiàng)目均應(yīng)做資金平衡和可行性研究論證，確定項(xiàng)目具體的運(yùn)作模式和融資渠道。策劃中要特別注重項(xiàng)目的形象定位，充分挖掘人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位、交通、環(huán)境價(jià)值，全方位包裝。如五緣灣橋梁建設(shè)取意為天、地、日、月、人共生共融，以“海上生明月”的設(shè)計(jì)理念，灣內(nèi)五座園拱橋一線排開，創(chuàng)造了新海灣一道靚麗的風(fēng)景線。

4.動(dòng)態(tài)更新，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。參照廈門經(jīng)驗(yàn)，概念規(guī)劃所覆蓋但尚未編制控規(guī)的區(qū)域，可分四階段來編制控規(guī)。即“控規(guī)大綱——征求意見、定向修訂——城市設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)——控規(guī)”。首先，以片區(qū)為單位，按不同土地使用性質(zhì)劃大地塊編制控規(guī)綱要，確定大地塊的總指標(biāo)，不細(xì)分至小地塊，從而確保規(guī)劃的彈性和貼近市場需求。其次，由總指揮部項(xiàng)目部、規(guī)劃、國土、片區(qū)運(yùn)營公司共同提出下一年度地塊出讓計(jì)劃，經(jīng)總指揮部審定后上網(wǎng)公布，并召開規(guī)劃項(xiàng)目推介會(huì)，根據(jù)開發(fā)商意見由規(guī)劃部門根據(jù)總體平衡的要求落實(shí)具體地塊的相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上再編制城市設(shè)計(jì)和景觀設(shè)計(jì)，最終匯集成控規(guī)的最后成果。

5.基礎(chǔ)先行，提升片區(qū)環(huán)境品質(zhì)。各片區(qū)要優(yōu)先投資道路、管線、亮化、綠化、文教體衛(wèi)等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以大手筆拉開片區(qū)發(fā)展大框架，以大氣魄、懷納大投資、大項(xiàng)目。要注重片區(qū)景觀環(huán)境營造，特別是道路設(shè)施建設(shè)要管網(wǎng)同步實(shí)施，路燈、綠化配套，加大道路綠化率，營造生態(tài)景觀走廊。按照每500m有一處集中公共綠地的要求建設(shè)生態(tài)廣場和公共開放空間，改造好山地林相，保護(hù)和利用好原有地形植被建設(shè)城市綠肺，營造特色空間，形成山水城林共融的城市格局，從而提升城市環(huán)境品質(zhì)，彰顯片區(qū)魅力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展。

6.突出重點(diǎn)，優(yōu)先投資發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠瑓^(qū)。按照“先南后北、東西對進(jìn)”的空間發(fā)展策略，量力而行，合理安排建設(shè)時(shí)序，充分發(fā)揮政府投資的杠桿效應(yīng)。短期內(nèi)政府投資主要應(yīng)以城南片區(qū)、紅金片區(qū)、洋塘片區(qū)結(jié)構(gòu)性市政公用設(shè)施為主，在實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡的基礎(chǔ)上逐步滾動(dòng)推進(jìn)，切忌貪大求全，撒胡椒面，以發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的作用。總指揮部要用好資金綜合平衡調(diào)配權(quán)，集中資金投向重點(diǎn)片區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目。其他片區(qū)應(yīng)加大項(xiàng)目包裝推介力度，積極向社會(huì)融資，引導(dǎo)社會(huì)資本優(yōu)先投向功能性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目，在力求平衡的前提下積極經(jīng)營好片區(qū)。

7.系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)片區(qū)和諧發(fā)展。按照建管同步的要求，組建片區(qū)規(guī)劃建設(shè)、城管分局和物業(yè)管理公司，參與項(xiàng)目建設(shè)期間和后續(xù)的管理，實(shí)現(xiàn)建管合一、文明施工，避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。研究出臺(tái)更加惠民的拆遷安置政策，切實(shí)保障失地農(nóng)民的利益，考慮失地農(nóng)民的社保、低保、就業(yè)和發(fā)展問題。倡導(dǎo)公寓式安置，按現(xiàn)行拆一補(bǔ)一供地標(biāo)準(zhǔn)在安排安置公寓后多出的土地和返遷土地用于出租公寓、商貿(mào)小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場等設(shè)施建設(shè)，為失地農(nóng)民提供多元化的收入，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)片區(qū)的和諧發(fā)展。

8.以人為本，把民生工程作為片區(qū)發(fā)展的推力。每個(gè)片區(qū)都要規(guī)劃文化、藝術(shù)、教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、體育、市場、廣場、公園綠地、停車場、保障性住房等民生設(shè)施，功能混合，使之自成體系，并優(yōu)先投資。將空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相融合，策劃與規(guī)劃相聯(lián)動(dòng)，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境價(jià)值思考貫穿規(guī)劃的全過程，從而切實(shí)體現(xiàn)規(guī)劃為“公共政策”的本質(zhì)屬性，進(jìn)而改善片區(qū)投資品質(zhì)，帶動(dòng)其他房地產(chǎn)和經(jīng)營性項(xiàng)目的開發(fā)。

第8篇：國土空間規(guī)劃編制理念范文

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；文化規(guī)劃；歷史文化名城；建筑遺產(chǎn)保護(hù)；整體保護(hù)原則；適宜性開發(fā)原則

Abstract：From the perspective of culture planning， a sub-system of urban planning， this article puts forward the basic principles of the protection of historical and cultural city architectural heritage， namely the principle of integrated protection under the basis of organic renewal and the principle of suitability development under the basis of strengthening the cultural identity of traditional architecture. The former， as the core principle， is not only the basic requirement for the protection of historical and cultural city architectural heritage， but also the basic path of cultural planning in the protection of architectural heritage， the purpose is to promote the comprehensive and integrated function of architectural culture resources. The latter， as the expansion principle， aiming at promoting close cooperation between urban development agencies and the construction heritage protection department， makes full use of the existing architectural heritage resources so as to make its integration with the city’s cultural education， cultural tourism， entertainment and leisure and enhance the vitality of traditional urban space and public cultural identity.

Key words： urban planning ； culture planning ； historic and cultural cities ； architectural heritage protection ； the principle of integrated protection ； the principle of suitability development

中圖分類號： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2015）-11-10（6）

總體上看，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對歷史文化名城建筑遺產(chǎn)保護(hù)與再利用的研究成果不少，但已有的相關(guān)研究存在一定的局限性，一個(gè)重要的方面是注重文物建筑或某一類型建筑遺產(chǎn)的保護(hù)，卻未能有效地將建筑遺產(chǎn)保護(hù)與維護(hù)城市整體風(fēng)貌和營造城市文化空間有機(jī)聯(lián)系起來，缺乏從文化規(guī)劃的整體視角探索建筑遺產(chǎn)保護(hù)與再利用問題。本文以歷史文化名城為主要考察對象，嘗試提出基于文化規(guī)劃的建筑遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則。

1 文化規(guī)劃的內(nèi)涵

文化規(guī)劃是一個(gè)含義寬泛的概念。在我國，它常常與政府的文化政策、文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃糾纏不清。本文所指的文化規(guī)劃，有特定的涵義，它作為城市規(guī)劃的子系統(tǒng)，雖然與城市的文化政策、文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃有密切聯(lián)系，但兩者并非相互涵蓋的關(guān)系。

國內(nèi)研究文化規(guī)劃問題的學(xué)者一般認(rèn)為，“文化規(guī)劃”（culture planning）的正式提法最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代的西方城市規(guī)劃界。1971 年，美國規(guī)劃學(xué)者哈維?佩爾洛夫（Harvey S. Perloff）從社區(qū)層面將文化規(guī)劃描述為“社區(qū)了解并運(yùn)用其文化資源進(jìn)行發(fā)展的途徑”[1]1979年他在《用藝術(shù)提升城市生活》（Using the Arts to Improve Life in the City）一文中又將其作為一種方法推薦給社區(qū)建設(shè)，以達(dá)到社會(huì)文化認(rèn)同和社區(qū)文化資源運(yùn)用的雙重目標(biāo)。[2]

從20世紀(jì)70年代末之后，隨著與大批量生產(chǎn)與工業(yè)都市擴(kuò)張相聯(lián)系的福特主義（Fordism），向以滿足個(gè)性化需求為目的、與彈性生產(chǎn)方式相對應(yīng)的后福特主義（post-Fordism）的轉(zhuǎn)型，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快與消費(fèi)社會(huì)的興起，西方社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。澳大利亞學(xué)者德波拉?史蒂文森（Deborah Stevenson）認(rèn)為，這種社會(huì)轉(zhuǎn)變，其結(jié)果是導(dǎo)致了城市中物與符號之間的關(guān)系發(fā)生了變化，符號的吸引力日益成為消費(fèi)焦點(diǎn)，而城市文化的本質(zhì)與潛力更多體現(xiàn)在其多樣性與創(chuàng)造力方面。同時(shí)，伴隨生活方式的體驗(yàn)與旅游觀光業(yè)逐漸成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)新的軸心，城市的特色與城市的文化體驗(yàn)日益重要。20世紀(jì)80年代以來，人們一直在嘗試創(chuàng)造獨(dú)特的城市元素，增強(qiáng)城市特色，而這些嘗試是構(gòu)成一個(gè)城市在世界眾多城市中占有一席之地的策略基礎(chǔ)。[3]正是在這種背景之下，創(chuàng)意城市（creative city）與文化經(jīng)濟(jì)在歐美興起，許多城市開始將文化規(guī)劃作為一種包括城市、街區(qū)、社區(qū)和中心商業(yè)區(qū)復(fù)興在內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要策略，重視城市和社區(qū)軟環(huán)境的建設(shè)，重視城市歷史文化資源的價(jià)值，將文化作為城市復(fù)興的催化劑和引擎。文化規(guī)劃的基本途徑主要有：基于城市形象的提升而發(fā)展文化旗艦項(xiàng)目，興建音樂廳、美術(shù)館、博物館等地標(biāo)性建筑；規(guī)劃專門的“文化區(qū)”；發(fā)展文化旅游活動(dòng)；舉辦慶典活動(dòng)或大型文化活動(dòng)；將都市空間改造成為具有可參觀性的文化展示空間等等。蘇格蘭的格拉斯哥市、西班牙的畢爾巴鄂市便是運(yùn)用文化規(guī)劃重塑城市形象較為成功的范例。尤其要強(qiáng)調(diào)的是，上個(gè)世紀(jì)90年代以來，以一些歐美國家的城市為代表，特別注重社區(qū)層面的文化規(guī)劃，探索將文化元素有效導(dǎo)入城市社區(qū)的發(fā)展機(jī)制，即運(yùn)用文化資源來解決社區(qū)層面的文化發(fā)展問題，鼓勵(lì)從社區(qū)參與的角度保護(hù)地方特色，促進(jìn)社區(qū)空間布局優(yōu)化與文化品質(zhì)提升。

與此同時(shí)，相關(guān)專業(yè)人士針對城市美學(xué)品質(zhì)，以及城市文化資源和文化需求的規(guī)劃方法與理論的探索也開始涌現(xiàn)，例如，倫敦城市大學(xué)城市研究院院長格雷姆?埃文（Craeme Evan）所著的《文化規(guī)劃：一種城市復(fù)興？》（Cultural Planning： An Urban Renaissance？2001）便是其中的代表。總體上看，雖然世界范圍內(nèi)文化規(guī)劃的概念并沒有被普遍使用，但文化規(guī)劃已逐漸成為現(xiàn)代城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域一個(gè)受到關(guān)注的專業(yè)分支。

如果不限定使用過濫、幾乎無所不包的“文化”的范圍，便試圖從“文化”與“規(guī)劃”兩個(gè)概念整合的角度，或者以城市規(guī)劃的文化導(dǎo)向、文化途徑的角度來界定文化規(guī)劃的含義，將會(huì)因?yàn)椤拔幕眱?nèi)涵的復(fù)雜性與模糊性而導(dǎo)致文化規(guī)劃概念的混亂。黃鶴在總結(jié)了國外一些機(jī)構(gòu)和學(xué)者對文化規(guī)劃的定義之后，提出文化規(guī)劃中的“文化”，針對的目標(biāo)是城市的文化資源，即指那些能夠用以促進(jìn)城市發(fā)展的可共享的物質(zhì)和非物質(zhì)資源。[4]在此基礎(chǔ)上，黃鶴認(rèn)為：“文化規(guī)劃一方面是作為針對文化資源和文化需求的規(guī)劃方法，是在城市和地區(qū)發(fā)展中對文化資源整體性及策略性的運(yùn)用，用以提升城市和地區(qū)的競爭力，以及城市和地區(qū)的適宜性，它是城市規(guī)劃中的重要組成部分；另一方面，文化規(guī)劃作為一種規(guī)劃思想和理念，是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的藝術(shù)，代表了以文化的觀念來解決城市問題的發(fā)展理念。”[5]黃鶴從城市文化資源運(yùn)用的角度詮釋文化規(guī)劃，有助于為文化規(guī)劃提供一種既具有分析性又具有操作性的定義。

本文將從較為狹義的角度界定文化規(guī)劃，即將文化規(guī)劃視為城市規(guī)劃中對城市文化資源的整體性運(yùn)用，或者說基于城市規(guī)劃的文化途徑，綜合性、整體性地發(fā)揮文化資源的價(jià)值和作用，使城市文化資源有機(jī)融入城市公共文化空間和城市形態(tài)之中。

對于歷史文化名城而言，能夠充分展示其城市魅力和文化軟實(shí)力的文化資源，主要是歷史文化資源，具體表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的建筑遺產(chǎn)、歷史文化街區(qū)以及非物質(zhì)形態(tài)的傳統(tǒng)民俗、表演、民間技藝等地方特色文化。本文重點(diǎn)探討的是如何在文化規(guī)劃中整體性地利用城市歷史文化資源中的建筑遺產(chǎn)資源，有效地將建筑遺產(chǎn)保護(hù)與維護(hù)歷史文化名城的整體風(fēng)貌、營造城市文化空間有機(jī)聯(lián)系起來，激活歷史文化名城豐富的建筑遺產(chǎn)資源，塑造富有魅力、有鮮明地方特色的城市公共空間和城市形態(tài)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，我國很多歷史文化名城出臺(tái)的《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，是針對歷史文化名城保護(hù)問題的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，作為一種相對單一的文化規(guī)劃，它屬于歷史文化名城文化規(guī)劃的一個(gè)層次，但并不能以此替代歷史文化名城文化規(guī)劃。因?yàn)椋瑲v史文化名城文化規(guī)劃是城市規(guī)劃中一種整體性運(yùn)用文化資源的方法和途徑，旨在建構(gòu)有明確文化導(dǎo)向的城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)體系，并協(xié)調(diào)處理城市文化發(fā)展的所有要素。

2 有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則

在我國，長期以來城市規(guī)劃過程偏重物質(zhì)空間規(guī)劃而缺乏對文化層面問題的關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策的觀點(diǎn)，在我國規(guī)劃界和政府層面得到廣泛認(rèn)同。作為公共政策的城市規(guī)劃，顯然也包含著作為公共文化政策的城市規(guī)劃。換句話說，當(dāng)城市規(guī)劃從偏重于物質(zhì)空間規(guī)劃向偏重于公共政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變時(shí)，就意味著將文化規(guī)劃也納入到城市規(guī)劃的體系之中，文化規(guī)劃實(shí)際上是公共政策與文化資源之間的聯(lián)接。

總體上看，我國的城市規(guī)劃編制體系之中，雖然早就將城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)納入城市總體規(guī)劃之中，但主要任務(wù)是劃定保護(hù)和控制范圍，鮮有將城市主題文化、城市總體文化風(fēng)格、城市形象的文化表達(dá)明確納入城市規(guī)劃體系之中，并將文化規(guī)劃視為各個(gè)層次規(guī)劃中一個(gè)不可分割的部分，與其他領(lǐng)域的規(guī)劃密切合作以更為有效地發(fā)揮文化資源的作用，同時(shí)制定將文化和土地利用以及文化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)的整體規(guī)劃政策。正如單霽翔所說，在我國“從城市規(guī)劃的任務(wù)到城市規(guī)劃管理的方法，從城市規(guī)劃的編制到城市規(guī)劃的實(shí)施，內(nèi)容可謂詳盡，但是卻缺少城市文化的基本內(nèi)容，無論是城市文化規(guī)劃還是城市文化建設(shè)均少有涉及。”[6]

因此，針對中國城市，尤其是對“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者具有革命紀(jì)念意義的城市”[7]――歷史文化名城而言，應(yīng)借鑒歐美一些城市文化規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，通過涵蓋區(qū)域、城市、社區(qū)等不同層面的文化規(guī)劃途徑，使城市的傳統(tǒng)特色文化有機(jī)融入城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)的所有物質(zhì)空間對象，并能夠得以強(qiáng)化和表達(dá)出來。具體針對建筑遺產(chǎn)保護(hù)而言，核心原則就是堅(jiān)持有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則。

有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則主要用于調(diào)整建筑遺產(chǎn)與城市風(fēng)貌、城市更新的關(guān)系。作為具有一定價(jià)值要素的有形的、不可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)，建筑遺產(chǎn)是一個(gè)城市歷史文化最直觀和具象的表現(xiàn)，是展現(xiàn)城市風(fēng)貌獨(dú)特性的核心元素。現(xiàn)代城市在走向現(xiàn)代化、全球化的進(jìn)程中，隨著城市更新速度加快，建筑遺產(chǎn)與城市風(fēng)貌的關(guān)系日益呈現(xiàn)兩種形態(tài)：第一種形態(tài)是建筑遺產(chǎn)日益呈現(xiàn)出“孤島化”或“盆景化”現(xiàn)象，大量的普通老建筑和傳統(tǒng)街區(qū)被拆除，僅靠少數(shù)文物建筑或標(biāo)志性老建筑作為孤立的“島”或“盆景”支撐，它們雖使城市體現(xiàn)出歷史的痕跡，但所謂歷史文化名城的傳統(tǒng)建筑元素卻萎縮為形象單薄的幾個(gè)“點(diǎn)”，城市的傳統(tǒng)格局幾乎不存在，傳統(tǒng)風(fēng)貌整體性喪失。第二種形態(tài)是通過城市規(guī)劃途徑較好地處理老城與新城、保護(hù)與更新的關(guān)系，營造建筑群的圖底關(guān)系，保留老城、歷史地段、傳統(tǒng)街區(qū)原有的空間場所特征，城市在保持基本文脈的基礎(chǔ)上有機(jī)更新，歷史文化名城整體風(fēng)貌得以有效保護(hù)和延續(xù)（圖1）。

無論是從文化規(guī)劃的視角，還是從城市建筑遺產(chǎn)保護(hù)理論的基本原則來看，上述第二種形態(tài)是歷史文化名城建筑遺產(chǎn)保護(hù)應(yīng)該努力的方向。有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則的第一層含義便是通過城市規(guī)劃途徑實(shí)現(xiàn)城市建筑遺產(chǎn)資源的整體性保護(hù)。早在20世紀(jì)初葉的意大利，既是一位建筑師，又是一位城市規(guī)劃師的古斯塔夫?喬萬諾尼（Gustavo Giovannoni），在其所創(chuàng)立的城市遺產(chǎn)保護(hù)和修復(fù)學(xué)說中，有一個(gè)極其重要的原則就是“古代城市‘片斷’應(yīng)被整合到一個(gè)地方的區(qū)域的和國土的規(guī)劃中，這一規(guī)劃象征了古代肌理與現(xiàn)在的生活關(guān)系。”[8]可見，喬萬諾尼主張，應(yīng)通過城市規(guī)劃整合建筑遺產(chǎn)與當(dāng)代城市形態(tài)的關(guān)系，使古代的肌理能融入現(xiàn)代城市生活。

實(shí)際上，從相關(guān)國際組織和機(jī)構(gòu)通過的一系列保護(hù)文化遺產(chǎn)的來看，20世紀(jì)60年代以來，西方建筑保護(hù)理論對建筑遺產(chǎn)本身內(nèi)涵的擴(kuò)展性認(rèn)識，即建筑遺產(chǎn)的范圍既包括歷史建筑及其建筑群，也包括歷史建筑賴以存在的歷史街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)等能夠集中體現(xiàn)特定文化或歷史事件的城市或鄉(xiāng)村環(huán)境，已足以說明對建筑遺產(chǎn)資源整體性保護(hù)的重視。1964年第二屆歷史古跡建筑師和技師協(xié)會(huì)通過的《國際古跡保護(hù)與修復(fù)》（威尼斯）第六條指出：“古跡的保護(hù)意味著對一定范圍環(huán)境的保護(hù)。”1975年歐洲委員會(huì)通過的《關(guān)于建筑遺產(chǎn)的歐洲》中指出：“多年來，只有一些主要的紀(jì)念性建筑得以保護(hù)和修繕，而紀(jì)念物的周邊環(huán)境則被忽視了”，因此，“歐洲建筑遺產(chǎn)不僅包含最重要的紀(jì)念性建筑，還包括那些位于古鎮(zhèn)和特色村落中的次要建筑群及其自然環(huán)境和人工環(huán)境。”[9]1976年，聯(lián)合國教科文組織通過的《關(guān)于歷史地區(qū)的保護(hù)及其當(dāng)代作用的建議》（內(nèi)羅比建議），提出了一個(gè)影響至今的重要理念，即“保護(hù)歷史地區(qū)并使其與現(xiàn)代社會(huì)生活相結(jié)合是城市規(guī)劃和土地開發(fā)的基本因素”，同時(shí)，該建議還強(qiáng)調(diào)：“除非極個(gè)別情況下并出于不可避免的原因，一般不應(yīng)批準(zhǔn)破壞古跡周圍環(huán)境而使其處于孤立狀態(tài)，也不應(yīng)將其遷移它處。”[10]

上述總體上強(qiáng)調(diào)的是通過保護(hù)建筑遺產(chǎn)的周圍環(huán)境，或者說通過對建筑遺產(chǎn)環(huán)境的控制來實(shí)現(xiàn)對遺產(chǎn)的整體保護(hù)，這是實(shí)現(xiàn)建筑遺產(chǎn)資源整體性保護(hù)的底線要求。從城市發(fā)展和文化規(guī)劃的視角看，對于有著豐富建筑遺產(chǎn)資源的歷史文化名城而言，建筑遺產(chǎn)資源的整體性保護(hù)原則還要求充分發(fā)揮建筑遺產(chǎn)的綜合價(jià)值與整體文化效能，避免城市空間中傳統(tǒng)建筑元素的“面”被打散，“線”被切斷，通過“整體保護(hù)”與“重點(diǎn)保護(hù)”相結(jié)合的規(guī)劃策略，將建筑遺產(chǎn)有機(jī)整合到城市的空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)形態(tài)之中。

以北京為例，近些年來已初步構(gòu)建了片狀保護(hù)與線狀、帶狀保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合的整體保護(hù)模式。若不算舊城外的10片歷史文化保護(hù)區(qū)，在北京舊城區(qū)域內(nèi)共有33片歷史文化保護(hù)區(qū)，面積共1967公頃，占舊城面積的31%，此外還有風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)183公頃，占舊城面積的3%，正是它們所承載的豐富的歷史肌理、建筑景觀資源與濃郁的歷史文化氛圍，構(gòu)成北京城市魅力的重要部分。除了片狀保護(hù)，2011年12月公布的《北京市“十二五”時(shí)期歷史文化名城保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》提出“一軸”、“一線”和“一帶”的保護(hù)概念，堅(jiān)持舊城在歷史文化名城保護(hù)和文化北京建設(shè)中的核心地位。這其中，“一軸”（傳統(tǒng)的中軸線）和“一線”（從朝陽門到阜成門的朝阜路沿線）和“一帶”（長安街-前三門大街帶狀區(qū)域）是舊城的核心景觀帶（圖2），必須進(jìn)行更為完整和系統(tǒng)的保護(hù)。歷史文化區(qū)空間要素的整體保護(hù)與線狀、帶狀開發(fā)，有利于突顯北京傳統(tǒng)城市格局和歷史文化建筑的獨(dú)特魅力，使之成為北京文化記憶和文化旅游的高度聚集地。

有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則不僅強(qiáng)調(diào)文化規(guī)劃必須從空間維度上將建筑遺產(chǎn)單體和周邊環(huán)境、空間格局的整體保護(hù)作為首要考慮的因素，還應(yīng)處理好建筑遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新之間的關(guān)系，從時(shí)間維度上動(dòng)態(tài)保護(hù)城市發(fā)展各個(gè)時(shí)期形成的建筑遺產(chǎn)，處理好新老建筑之間的關(guān)系。

物的衰敗與消亡，一如其更新與發(fā)展。在歷史文化名城發(fā)展過程中，即便在舊城風(fēng)貌區(qū)，也不可能完全不允許新的開發(fā)，不建造新建筑。老建筑固然是舊城風(fēng)貌的基本載體，但不同時(shí)期、不同時(shí)代的新舊建筑并列而形成一種和諧的層疊關(guān)系，恰是一些歷史文化名城的魅力與活力之源。簡?雅各布斯（Jane Jacobs）認(rèn)為，好的城市形態(tài)是充滿活力的，而城市活力主要源于城市的多樣性。維系城市多樣性的一個(gè)重要途徑就是處理好老建筑與新建筑的關(guān)系，使不同年代和狀況的建筑能夠并存。雅各布斯特別強(qiáng)調(diào)，她所謂的老建筑主要不是指博物館之類的標(biāo)志性建筑，而是很多普通的老房子。假若不同年代的普通建筑能聚在一起，復(fù)雜多元的用途和功能才有可能真的混合。[11]因此，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)，可以在符合歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)更新或建造一些體現(xiàn)時(shí)代精神的新建筑，只要這些新建筑能夠尊重周圍的環(huán)境氛圍和空間尺度，不以自我為中心，破壞空間環(huán)境的整體審美品質(zhì)和文化特征，如《內(nèi)羅比建議》所說：“應(yīng)特別注意對新建筑制訂規(guī)章并加以控制，以確保該建筑能與歷史建筑群的空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境協(xié)調(diào)一致。”[12]目前在我國，不少歷史文化名城所制訂的保護(hù)條例和保護(hù)規(guī)劃中，對保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)的新建筑風(fēng)格和體量有一些強(qiáng)制性要求，如現(xiàn)行《北京市歷史文化名城保護(hù)條例》第20條規(guī)定不能突破建筑高度、容積率等控制指標(biāo)，違反建筑體量、色彩等要求；不能破壞歷史文化街區(qū)內(nèi)保護(hù)規(guī)劃確定的院落布局和胡同肌理等。這些規(guī)定僅適用于保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)的新建筑，從城市整體風(fēng)貌保護(hù)的視角看是不夠的，應(yīng)在城市總體規(guī)劃層面對新建筑的整體風(fēng)貌提出基本要求，制訂具體的新建筑設(shè)計(jì)導(dǎo)則，從城市規(guī)劃層面對歷史風(fēng)貌區(qū)及建控地帶的城市開發(fā)形成有力的控制。

3 強(qiáng)化傳統(tǒng)建筑文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的適宜性開發(fā)原則

雖然在建筑遺產(chǎn)保護(hù)問題上“開發(fā)”這個(gè)詞如同“文化產(chǎn)業(yè)”一詞一樣，由于與市場化、商業(yè)化緊密相關(guān)，而常常遭致批評。但實(shí)際上，在現(xiàn)代城市的建筑遺產(chǎn)保護(hù)工作中，不可能僅僅只對建筑遺產(chǎn)實(shí)施保存、修繕和環(huán)境整治工作，如同建筑遺產(chǎn)的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)展一樣，對于何謂“保護(hù)”，也有新的拓展性認(rèn)識。1979年，澳大利亞國際古跡遺址理事會(huì)在巴拉會(huì)議上通過的《保護(hù)具有文化意義地方的》（《巴拉》），不僅突出強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)的文化價(jià)值，還提出“保護(hù)”的概念包含保護(hù)性利用（conservative use）、展示或闡釋（interpretation）等更為廣義的內(nèi)涵。西班牙學(xué)者薩爾瓦多?穆尼奧斯?比尼亞斯（Salvador Munoz Vinas）認(rèn)為，今天的保護(hù)是一項(xiàng)綜合性的活動(dòng)，狹義的保護(hù)是相對于修復(fù)而言的保持性活動(dòng)，而廣義的保護(hù)還包括再生、復(fù)興、更新、改造、利用、活化等其他相關(guān)活動(dòng)在內(nèi)的行為的總稱。[13]同時(shí)，現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，還有一個(gè)非常重要的價(jià)值拓展，便是對建筑遺產(chǎn)的價(jià)值認(rèn)識從內(nèi)在價(jià)值走向內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值相結(jié)合的綜合價(jià)值觀，即將建筑遺產(chǎn)不僅僅視為一種珍貴的文物，同時(shí)還視為一種文化資源和文化資本（cultural capital）。在此意義上，可以說通過對建筑遺產(chǎn)的適宜性再開發(fā)（包括重建、改造、擴(kuò)建、再利用等活動(dòng)），更好地保護(hù)其綜合價(jià)值，尤其是挖掘和發(fā)揮其蘊(yùn)含的獨(dú)特公共文化價(jià)值功能，也是一種保護(hù)。那么，何謂建筑遺產(chǎn)的適宜性開發(fā)原則？

文化規(guī)劃視角下的適宜性開發(fā)原則秉承文化價(jià)值的保存與提升不僅是建筑遺產(chǎn)保護(hù)的首要目的，也是保護(hù)的重要手段的理念，強(qiáng)調(diào)任何對建筑遺產(chǎn)的開發(fā)性保護(hù)，若有助于提升而非損害遺產(chǎn)的文化價(jià)值的話，則是適宜的。其中，建筑遺產(chǎn)的文化價(jià)值具有豐富的涵義，它至少包括歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、文化教育價(jià)值。

法國文化部建筑和遺產(chǎn)司總監(jiān)阿蘭?馬里諾斯（Alain Marrinos）認(rèn)為，“在全球化加速發(fā)展的21世紀(jì)，保護(hù)歷史遺產(chǎn)不再是孤立地保護(hù)古建筑，更多的是保護(hù)一種文化認(rèn)同，是一個(gè)與人息息相關(guān)的議題。人們需要文化根基來平衡現(xiàn)代化與全球化的沖擊繼續(xù)前行，這就是如今我們保護(hù)歷史遺產(chǎn)最重要的意義。”[14]馬里諾斯的觀點(diǎn)實(shí)際強(qiáng)調(diào)，不能僅僅為了保護(hù)而保護(hù)一些孤立的古建筑，建筑遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)一種文化認(rèn)同，考慮如何讓這種建筑文化傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會(huì)存續(xù)下去。馬里諾斯的觀點(diǎn)也折射出當(dāng)今遺產(chǎn)保護(hù)理論中的一種價(jià)值轉(zhuǎn)向，即真實(shí)并不是保護(hù)所追求的終極目標(biāo)，應(yīng)從保護(hù)“真實(shí)”走向保護(hù)“意義”。[15]建筑遺產(chǎn)與其他文化遺產(chǎn)相比，具有很強(qiáng)的社會(huì)性和公共性文化意義，因此如何通過保護(hù)性再開發(fā)途徑提升其公共文化效能，提升公眾對建筑遺產(chǎn)的興趣以及對其價(jià)值的認(rèn)知和鑒賞水平，使之成為一個(gè)城市地方認(rèn)同和文化認(rèn)同的象征和源泉，一定程度上說是對建筑遺產(chǎn)最好的保護(hù)。1975年歐洲建筑遺產(chǎn)大會(huì)通過的《阿姆斯特丹宣言》指出：“建筑遺產(chǎn)只有得到公眾賞識尤其是年輕一代的賞識才能得以存續(xù)。”[16]在此意義上可以說，只要有利于增強(qiáng)公眾對建筑遺產(chǎn)的了解、賞識和文化認(rèn)同感的開發(fā)性保護(hù)，同樣也是適宜的，更準(zhǔn)確地說，這是一種作為文化發(fā)展和教育策略的遺產(chǎn)保護(hù)途徑。

英國社會(huì)學(xué)者貝拉?迪克斯（Bella Dicks）曾經(jīng)從“可參觀性”（visitability）的生產(chǎn)這一視角，探討了當(dāng)代城市公共空間被展示出的文化價(jià)值。她認(rèn)為，“1980年代以來，可參觀性已經(jīng)成為規(guī)劃公共空間的一項(xiàng)關(guān)鍵原則”[17]，而可參觀性取決于對文化的展示程度，即如何將場所變成展覽，使場所具有“可讀性”（legibility），讓文化被銘刻在物質(zhì)層面上，使某些文化價(jià)值被視為某一場所的身份，以此方式吸引市民的注意力，這是促進(jìn)城市文化消費(fèi)的重要路徑。“可讀性”、“可參觀性”同樣也可作為建筑遺產(chǎn)資源規(guī)劃與開發(fā)的一項(xiàng)原則。基于文化規(guī)劃的城市有機(jī)更新與建筑遺產(chǎn)保護(hù)，可以通過對一些建筑遺產(chǎn)和傳統(tǒng)都市空間進(jìn)行改造、再開發(fā)，并介入一些闡釋性的公共藝術(shù)，使之成為具有可體驗(yàn)性、可參觀性的文化設(shè)施或文化展示空間，讓建筑遺產(chǎn)更好地傳遞意義，令使用者（居民、游客）不僅能“觀看”建筑遺產(chǎn)，而且還可以通過各種方式“閱讀”建筑遺產(chǎn)、體驗(yàn)建筑遺產(chǎn)，以此激活建筑遺產(chǎn)的公共文化價(jià)值，培育公眾的傳統(tǒng)文化認(rèn)同感，發(fā)揮建筑遺產(chǎn)有助于展示與體驗(yàn)城市獨(dú)特性的重要功能。

例如，在當(dāng)代，側(cè)重于與社會(huì)文化與藝術(shù)需求相結(jié)合的普通歷史街區(qū)、產(chǎn)業(yè)建筑遺產(chǎn)再開發(fā)模式，業(yè)已成為保護(hù)并活化建筑遺產(chǎn)的重要途徑，中外許多城市都有不少成功的范例。一些再開發(fā)較為成功的歷史文化街區(qū)，往往在保護(hù)真實(shí)的歷史信息基礎(chǔ)上，以地域文化脈絡(luò)為主線，根據(jù)建筑遺產(chǎn)的不同特點(diǎn)，將其修復(fù)或改建成不同功能的文化空間，探索傳統(tǒng)建筑遺產(chǎn)與城市文化生活融合的有效途徑，有效發(fā)揮其公共文化功能。還有一些產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)豐富的歷史文化名城則結(jié)合自身情況對產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行改造再利用，將其改造或擴(kuò)建成主題博物館或展覽館、社區(qū)文化中心、藝術(shù)區(qū)、景觀公園、工業(yè)遺產(chǎn)展示游覽區(qū)等各個(gè)層次的文化空間（圖3）。基于城市文化規(guī)劃的歷史街區(qū)和產(chǎn)業(yè)建筑遺產(chǎn)再開發(fā)利用模式，不僅可以通過其營造的文化空間展示和傳承城市文化，而且還可以給予衰敗的街區(qū)和廢棄的建筑以新的生命。

需要說明的是，通過建筑遺產(chǎn)的再開發(fā)途徑提升其“可參觀性”，多數(shù)情形下只適用于具有一般保護(hù)價(jià)值的非重要文物建筑。建筑遺產(chǎn)中具有突出的文化價(jià)值的重要紀(jì)念建筑和文物建筑，例如北京的故宮、天壇，其建筑遺產(chǎn)本身便具有獨(dú)一無二的“可讀性”與“可參觀性”，這類建筑不適合開發(fā)性保護(hù)。對這類建筑遺產(chǎn)的保護(hù)，除了堅(jiān)持原真性和歷史完整性原則之外，面對人潮洶涌的參觀者，還有必要采取法國學(xué)者弗朗索瓦絲?蕭伊（Francoise Choay）所提出的調(diào)節(jié)游客人流、設(shè)置步行通道等限制方式的策略性保護(hù)原則。[18]由此可見，適宜性開發(fā)原則并非適合所有建筑遺產(chǎn)的保護(hù)，它主要針對的是歷史文化名城建筑遺產(chǎn)中具有一般保護(hù)價(jià)值的普通建筑遺產(chǎn)。

總之，本文從文化規(guī)劃視角，探討并提出了歷史文化名城建筑遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則，即有機(jī)更新基礎(chǔ)上的整體保護(hù)原則與強(qiáng)化傳統(tǒng)建筑文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的適宜性開發(fā)原則。前者作為核心原則，既是歷史文化名城建筑遺產(chǎn)保護(hù)的基本要求，也是文化規(guī)劃作用于建筑遺產(chǎn)保護(hù)的基本路徑，旨在推動(dòng)綜合性、整體性地發(fā)揮建筑文化資源的作用；后者作為擴(kuò)展性原則，旨在促進(jìn)城市開發(fā)機(jī)構(gòu)與建筑遺產(chǎn)保護(hù)部門緊密合作，充分利用現(xiàn)有的建筑遺產(chǎn)資源，使其與城市的文化教育、文化旅游、娛樂休閑等功能有機(jī)結(jié)合，成為富有活力的公共文化空間，強(qiáng)化城市空間的文化特色與公眾的文化認(rèn)同感。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭憩，呂斌，譚肖紅.國際舊城再生的文化模式及其啟示[J].國際城市規(guī)劃，2013，（1）.原文參見：Besner， Barbara： Art， Culture， and Urban Revitalization： A Case Study of The Edge Artist Village. University of Manitoba： Department of City Planning. 2010：172.

[2]黃鶴.文化規(guī)劃：基于文化資源的城市整體發(fā)展策略[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010.5.原文參見：Harvey S. Perloff：Using the Arts to Improve Life in the City，Journal of Cultural Economics， December 1979，Volume 3， Issue 2， pp1-21.

[3][澳]德波拉?史蒂文森.城市與城市文化（英文影印版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.93-94.

[4] 黃鶴.文化規(guī)劃：基于文化資源的城市整體發(fā)展策略[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010.6.

[5] 黃鶴.文化規(guī)劃：基于文化資源的城市整體發(fā)展策略[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010.7.

[6] 單霽翔.從“功能城市”走向“文化城市”[M].天津：天津大學(xué)出版社，2013.19.

[7] 中華人民共和國文物保護(hù)法（2013年修訂版）第14條.

[8][法]弗朗索瓦絲?蕭伊.建筑遺產(chǎn)的寓意[M].寇慶民，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2013：120-121.

[9] 張松.城市文化遺產(chǎn)保護(hù)國際與國內(nèi)法規(guī)選編[G].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2007：66.

[10] 張松編.城市文化遺產(chǎn)保護(hù)國際與國內(nèi)法規(guī)選編[G].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2007：69；72.

[11] [加拿大]簡?雅各布斯.美國大城市的死與生（紀(jì)念版）[M].金衡山，譯.北京：譯林出版社，2006：170-181.

[12] 張松.城市文化遺產(chǎn)保護(hù)國際與國內(nèi)法規(guī)選編[G].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2007：72.

[13][西]薩爾瓦多?穆尼奧斯?比尼亞斯.當(dāng)代保護(hù)理論[M].張鵬，張怡欣，吳霄婧，譯.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2012：7-13.

[14][法]阿蘭?馬里諾斯.白川村的故事：保護(hù)古建筑必須與人、與文化結(jié)合起來[N].人民日報(bào)，2014-12-04：23.

[15][西]薩爾瓦多?穆尼奧斯?比尼亞斯.當(dāng)代保護(hù)理論[M].張鵬，張怡欣，吳霄婧，譯.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2012：153.

[16] 張松.城市文化遺產(chǎn)保護(hù)國際與國內(nèi)法規(guī)選編[G].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2007：61.