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根據《省“十二五”衛生事業發展規劃》（政辦發〔〕230號)精神，到2015年全省每個行政村有1個村衛生室，全省標準化村衛生室達到85%以上。目前，我市共有行政村2505個，各級政府列項建設村衛生室453個。按照省人民政府辦公廳《關于印發年醫療衛生惠民工程實施方案的通知》（政辦發〔〕80號）、省發改委、省衛生廳《關于轉下達上海捐建無醫無藥村村衛生室項目計劃的通知》（發改社會〔〕189號），省發改委《關于轉下達和下達年第五批建設項目投資計劃的通知》（發改投資〔〕607號），年為我市建設36個村衛生室。
二、目標任務
年全市新建36個村衛生室。
三、實施范圍
兩區五縣。
四、資金籌措
（一）上海捐建無醫無藥村村衛生室18個，項目總投資108萬元，項目經費已下達（天發改社會〔〕184號）。
（二）年醫療衛生惠民工程建設村衛生室18個，資金由省、市、縣區三級財政配套解決。項目估算總投資108萬元，其中省級財政投資72萬元，縣區財政配套36萬元。
五、工作要求
按照衛生部、國家中醫藥管理局、國家發展改革委《關于印發縣醫院、縣中醫院、中心鄉鎮衛生院、村衛生室和社區衛生服務中心等5個基層醫療衛生機構建設指導意見的通知》(衛辦規財發〔〕98號)中確定的建設標準和要求進行建設。
六、工作進度
月底，市發展改革委、市財政局下達建設投資計劃和項目建設資金。
月底前，完成設計和招標工作，縣區配套資金到位并開工建設。市衛生局會同相關部門對項目進展情況進行督查。
月底全部完工。市衛生局負責組織對工程進度情況進行督導。
月日—月日，縣區完成初驗后報請市級驗收，月日—月日由市發展改革委、市財政局、市衛生局、市建設局組織相關部門和單位進行市級驗收。月初，報請省政府對所有建設項目完成情況進行整體評估。
七、保障措施
（一）市衛生局、市發展改革委、市財政局負責指導各縣區建立實事辦理協作機制。
（二）市發展改革委、市財政局要及時下達投資計劃和建設資金；縣區政府要按照投資計劃落實配套資金。縣區發改、城建、國土資源等項目及建設管理部門要簡化審批程序，減免相關費用。需征地的項目，由當地政府無償劃撥土地。市衛生局定期、不定期組織對項目建設情況進行督導。縣區衛生局積極組織項目建設，按月報送項目進度。
（三）加強資金管理和監督，建立資金專戶，明確撥款程序、使用范圍和監督途徑，建立資金使用效果評估機制，做到公開、透明、合理。
（四）做好設備配備，加強人才隊伍建設，加快管理體制和運行機制改革，不斷提高服務能力。
八、驗收辦法
月底，村衛生室完工。市發改、財政、衛生等部門聯合組成驗收考核組，根據《省政府投資項目管理辦法》、《省建設工程質量監督管理規定》和《中央預算內專項資金(國債)農村衛生項目與資金管理辦法》，對各縣區項目建設情況進行考核驗收。市發展改革委主要負責考核前期手續辦理情況、配套資金落實、項目計劃執行情況，檢查有無隨意擴大建設規模和投資、擅自更改項目計劃等情況。市財政局主要負責檢查項目建設是否嚴格按照財務制度進行資金管理、是否存在盲目貸款建設等問題。市衛生局主要負責督導項目實施進度，檢查工程是否嚴格執行各項制度。市建設局、市審計局按職責開展項目的驗收考核，對不能按期完成任務的縣區，將減少下一年度項目和資金的安排；對不合格工程要追究實施單位的責任。
九、責任落實
主辦單位：市衛生局
鄉村醫生管理細則一為進一步貫徹以農村為重點、以預防保健為主的衛生工作方針，進一步明確鄉村醫生職責，切實加強我鎮基本公共衛生服務項目管理，加快促進基本公共衛生服務均等化，確保我鎮公共衛生服務項目及國家醫改政策的順利實施，結合我鎮實際，經院辦公會討論，特制定本制度。
一、工作紀律
1、我鎮鄉村醫生是指經縣衛生行政部門注冊，并在村衛生室所轄范圍內向農村居民提供基本公共衛生服務項目和基本醫療服務的衛生技術人員，是農村三級醫療保健網最基層衛生機構中的衛生專業技術人員，是國家醫療衛生隊伍的重要組成部分，所從事的基本醫療和預防保健工作屬社會公益性事業，應受到社會的支持和尊重，并受法律保護。由衛生院統一動態管理，衛生局負責監督。
2、全體鄉村醫生必須服從衛生院的統一分工安排及管理，積極配合和完成衛生院交辦的各項工作任務。對不服從衛生院的統一分工安排及管理，每次扣工資200元;不積極配合和完成衛生院交辦的各項工作任務者每次扣工資100元，一年累計不服從統一分工安排及管理，不積極配合和完成衛生院交辦的各項工作任務3次(含3次)，給予取消鄉村醫生資格并書面請示上報衛生局。
3、每月20號必須按時參加鄉醫例會，不得遲到、早退，如遇特殊情況，及招急來，不得無故缺席，無特殊重大事情一列不得請假，如確實因重要事情不能參加例會的需向衛生院分管領導或是防保科長請假并說明事由再附以請假條，經核實無誤后給予簽字同意請假，事后必須按時按質完成本次例會所安排的各項工作任務。但對謊言編造理由弄虛作假借故不參加例會者一經查實從重處罰，給予扣除當月工資100元。對不經請假而無故不參加例會者，缺席一次扣工資200元，并給予嚴重警告，一年缺席累計超過三次，給予取消鄉村村醫生資格并書面請示上報衛生局。例會遲到、早退者，超過一小時以上一次扣工資50元，超過半小時不到一小時一次扣工資30元，半小時以下一次扣工資20元。
4、如有事外出不在本行政村超過6日者必須報請防疫科科長同意，分管領導批準，衛生院院辦備案后方可外出。否則每次扣工資100元，年累計超過3次(含3次)，給予取消鄉村村醫生資格并書面請示上報衛生局。所在村衛生室應保持室內外整潔并應經常在崗，以方便人民群眾看病就診，并及時獲取基本公共衛生服務各項信息。
5、對縣衛生局、疾控中心、婦幼保健院、皮防站、衛生院等上級單位臨時安排的各種培訓及工作任務，要無條件準時參加和完成，對接到通知后無故不參加者，不完成的，不參加者一次扣工資100元，未按時按質完成工作任務一次扣工資200元。
6、愛護公共財產，鄉衛生院每年清點一次村衛生室固定資產，丟失、損壞者照價賠償。
7、不按要求登記和上報傳染病每次處罰50元，若因瞞報、遲報、謊報傳染病或因工作不力造成傳染病暴發流行的一次處罰600元，并承擔處置疫情的各項工作經費，造成嚴重后果的取消鄉村醫生資格，觸犯刑律者則移交司法機關處理。
8、如發生突發事件，應無條件接受上級部門派遣，按時完成應急醫療救治工作，發生突發傳染病時要按要求及時做好傳染病的上報及應急接種工作，配合上級部門做好流行病學調查等工作，如無故推諉，不聽調遣者，給予通報批評，扣除當月工資或取消村醫資格等處理，并上報衛生局。
9、加強疫苗管理，堅決杜絕疫苗積壓浪費，造成疫苗疫苗積壓浪費負責全部經濟賠償。
10、嚴格冷藏設備的使用管理，每次冷鏈運轉結束，必須將冷藏包清洗干凈交回防疫科統一管理;已配備冷藏冰箱的衛生室，必須保持冰箱干凈整潔，24小時電源通暢、并做好冰箱內溫度記錄和使用記錄，冰箱內嚴禁存放疫苗以外食品及物品，每發現冷藏包不干凈1次處罰10元;冷藏冰箱不干凈整潔，無溫度記錄和使用記錄每次處罰10元;發現冰箱電源不通暢每次處罰20元，并扣除當月30元的電費補助;發現冰箱內存放疫苗以外食品及物品，每次處罰100元并扣除當月電費補助。
11、加強醫學理論、政策、法律法規、免疫程序學習，一經提問或考試不合格者，每次處罰20元，并到衛生院跟班學習3個月，費用自理。
二、基本公共衛生均等化服務工作
1、自20XX年起國家為了提高人民群眾的健康水平，滿足人民群眾的健康需求，在原來防疫保健工作的基礎上增加了為全體居民建立健康檔案、開展健康教育、慢性病管理、老年人保健、重性精神疾病患者管理、衛生監督協管等工作內容，和防保工作一起統稱基本公共衛生服務，共計三類十一大項。鄉村醫生必須在我院均等化辦公室、防疫、保健人員的領導和指導下為自己轄區范圍內居民免費提供基本公共衛生服務，至少完成年度目標工作任務并每月按時參加例會按時上報各類報表及數據。年終實行績效考核，考核標準參照廣南縣基本公共衛生服務績效考核辦法和我院均等化辦公室、防疫、保健、院辦等相關規定執行。經考核指標達標的鄉村醫生或社區(村)衛生室給予兌現基本公共衛生服務經費，對未完成基本公共衛生服務項目工作的鄉村醫生或社區(村)衛生室進行行政問責或取消鄉村醫生資格。考核為優秀的給予獎勵。
2、具體防疫工作細節由我院防疫科安排部署，并另行補充完善相關管理制度。
3、具體婦幼保健工作細節由我院保健科安排部署，并另行補充完善相關管理制度。
三、醫療工作
1、要認真貫徹執行國家醫改政策，按照我院一體化管理實施方案開展基本醫療服務工作，滿足村民的基本醫療服務需求，并做到長期在衛生室執業，如夜間因患者病情需要出診者，應隨叫隨到，并做好相應記錄。
2、嚴格實行國家基本藥物制度，禁止使用國家基本藥物目錄及省補充藥品目錄以外的其他藥品，實行零差價銷售，嚴禁私自抬高藥品價格，藥品差價由財政按照相關政策統一補貼，不實行零差價銷售的一經發現處以所售藥品金額的10至50倍罰款。社區(村)衛生室使用藥品由鎮衛生院與上級指定中標供應商通過平臺采購統一配送，禁止私自進藥，第一次發現沒收藥品并扣發當月工資，第二次發現取消鄉村醫生資格。每月按照我院財務管理和一體化管理要求按時繳存所購進藥品款、業務收入款，按要求統籌上報用藥計劃。不按時繳存藥品、業務收入款將按1%的滯納金進行處罰，給衛生院管理工作造成管理不便或障礙者，取消開診資格。每半年必須清倉盤點一次庫存藥品。
3、按《處方管理辦法》正確書寫處方，由衛生院醫務人員給予業務培訓和技術指導。
4、開展基本醫療服務時，嚴格遵守相應的法律、法規及醫療技術操作規范，杜絕醫療糾紛、醫療事故發生。不得違法、違規和違反技術操作規范開展診療活動，對違法、違規及違反技術操作規范開展診療活動造成的后果承擔相應的經濟賠償和法律責任。
5、嚴格按照醫療廢棄物處置、院內感控有關要求和消毒隔離處理工作規范處理好醫療廢棄物，不得將使用后的一次性注射器、輸液器等醫療廢物變賣，每發現1次處罰1000-20XX元。因醫療廢棄物處理不當，院內感控、消毒隔離不力造成環境污染和醫源性感染將承擔相關的經濟賠償和法律責任。
四、合作醫療工作
1、嚴格執行我縣合作醫療管理的各項政策，按規定開具合作醫療門診統籌處方，并做好相關登記、簽字手續，健全檔案，按時將已報銷處方交衛生院統一管理，發現開具虛假處方、重復錄入處方套取國家合作醫療基金，一次罰款200元，二次以上取消鄉村醫生資格。情節嚴重者移送司法機關處理。
2、積極開展合作醫療知識宣傳，確保本村合作醫療知曉率達95%以上。
3、其它未例項目參照我縣合管辦下發的鄉村醫生管理辦法執行。
五、獎勵辦法
1、鄉村醫生年底履職考核與衛生院職工同等，按優秀、稱職、不稱職確定等次，工作業績突出者，作為優秀鄉村醫生或先進個人呈報條件，衛生院將根據實際情況進行獎勵。對年終履職考核不稱職者扣發600元績效工資，并予警告處分。連續兩年履職考核不稱職者取消鄉村醫生資格。
2、鄉村醫生應積極參加國家的執業醫師資格考試，對取得執業醫師資格的鄉村醫生，衛生院給予優秀聘用。
3、本制度自下發之日起施行。以前所制定的制度與本制度有沖突者以本制度為準。
鄉村醫生管理細則二為了加強鄉村醫生一體化管理，保證我市鄉村醫生一體化管理工作能正常、有序、高效的運作，依據《開封市規范鄉村衛生室創建活動的通知》文件精神和省市鄉村醫生績效考核意見，特制定臨安市鄉村醫生工作制度。
一、基本醫療工作
1、按照村衛生室(衛生服務站)的設置要求和聘用人員的執業資格依法規范開展各類基本醫療工作并與《醫療執業許可證》中的診療項目相符，病人就診時門診病歷、處方、日志登記和書寫符合醫療文書的規范要求，對危、重、急病人的處理要做好充分的知情告知，對可預見嚴重情況發生的要及時轉診并做好轉診記錄。
2、要有安全防范措施，對不在本衛生室(站)就診的外配治療用藥原則上不能給予治療處理，遇特殊情況的必須加以說明并征得病人同意后簽字。村衛生室(站)一律不得出診到家庭進行輸液或傷情清創縫合處理，對就地發生的危、重、急病人需現場搶救的，在按規范急救程序簡單處置后立即轉送上級醫療機構，不得擅自留觀，事后補寫急救記錄。
3、村衛生室(站)要嚴格做好一次性醫療物品、醫療廢棄物、消毒隔離(紫外線、高壓滅菌鍋、污物桶)的使用情況記錄。對對醫療行為服務過程中產生的醫療性廢棄物必須定期運送至衛生院集中處置，不得自行處理或出售，每年與衛生院簽訂醫療廢棄物處置協議書并按協議內容嚴格執行。
4、熟悉和掌握國家基本藥物用藥目錄，掌握對基本藥物的應用(包括藥理作用、不良反應、適應癥、劑量和用法)。對抗生素、糖皮質激素、生物制品必須嚴格掌握適應癥和用藥劑量，不得濫用，處方中用藥要與疾病相符并按農保規定病種用藥量比，不得超量用藥。除藥品零利率外的治療性費用必須嚴格按照省市物價部門規定的統一收費標準執行，不得隨意亂收。
5、遵守勞動紀律，工作時間必須公示，上班時間穿戴工作乙卯并佩證，對2人以上的社區衛生服務站要合理安排好上班與休息時間并有交接班記錄。對一人一室的村衛生室人員在休息時需要在醒目處告示休息時間和聯系電話，工作人員在休息時間連續三天以上的(包括三天)必須向衛生院負責分管人員請示后方可休息。
二、公共衛生
1、及時、準確、完整的按照衛生院的要求做好各項公共衛生工作，掌握自己轄區內各種基本信息數據的動態變化，加強與本村公共衛生聯絡員的合作和聯系，協助衛生院開展兒童保健、婦女保健服務和計劃免疫工作，建立流動兒童、孕產婦管理名冊，及時調整數據的動態變化，按時下發轄區內兒童及流動兒童免疫接種通知單，做好流動孕產婦保健和7歲以下流動兒童保健，協助開展轄區內食品衛生監督，及時做好聚餐申報和指導工作，準確、完整的按衛生院的要求收集、統計、上報各類公共衛生相關信息數據。
2、做好傳染病防控工作，協助衛生院對可疑傳染病的排查和確診病人的居家隔離、隨訪和健康指導工作，對不明原因的發熱病人不得診治，在做好防護的基礎上及時轉診上級醫院，對發現疑似傳染病人在做好登記后，按照法定程序在規定的時限內逐級上報，不得瞞報、謊報或漏報。協助衛生院分管人員做好血防、精防、結防和其它突發公共衛生事件的應急處置工作。
3、開展村域(轄區)內人群健康管理工作。動態掌握人群健康信息數據，開展健康檔案資料的收集、整理、建檔工作，協助衛生院做好城鄉居民電子健康檔案建檔工作。特別是加強對村域(轄區)內60隨及以上居民人口信息變化與健康基本情況掌握和開展規范化健康管理。協助開展死因監測。
4、做好村域(轄區)內慢性病、精神病隨訪管理工作。按照工作要求開展高血壓、糖尿病等慢性病和精神病病人隨防管理，詢問病情，并對用藥、飲食等進行健康指導，及時更新健康檔案。按規定要求收集和上報相關數據。
5、負責做好村域(轄區)內公眾健康教育公眾。通過健康教育宣傳欄、墻體標語、宣傳畫等形式因地制宜地開展健康素養、疾病防治、優生優育等基本知識宣傳活動。健康教育宣傳欄每年更換內容不少于4次;及時發放健康教育宣傳材料。
三、藥品管理工作
1、嚴格執行國家基本藥物制度，村衛生室(站)所有配備藥品必須是基本藥物所屬的品規，藥品和非藥品(衛生材料)的采購一律在規定的時間段內上報衛生院分管人員統一集中采購，不得私自采購，不得配備基本藥物范圍外的任何品規。
2、村衛生室(站)所配備的基本藥物一律按供應價實行零利率銷售，不得私自加成獲利銷售，對基本藥物以外的衛生耗材類可以按成本價的基礎上實行5%加成銷售，其他治療過程中的收費項目按照省市物價部門規定的標準執行。
3、衛生院統一集中采購的基本藥品貨到后，村衛生室(站)負責人必須對品名、規格、數量、批準文號、生產廠家、注冊商標、有效期、外觀質量、包裝情況、進價、總額進行認真仔細核對，有誤時當面對配送單位說明清楚，有必要時向衛生院負責采購人員也說明清楚，做到三方一致。
4、藥房人員要對藥品加強管理，藥品必須存放在通風、干燥之處，做好防潮、防火工作，對藥品要求低溫存放的必須存放冰箱，需避光的存放在陰暗處，定期檢查有效期，同時做好防蟲、防霉、防鼠措施，定期清查盤存，做到賬物相符。
5、藥房發藥時必須嚴格仔細執行操作規程，要認真核對，要向患者提供書寫用法，不得口頭傳達。同時，按照農保政策控制處方用藥量，不得串換藥品，每日做好藥品的進銷存，保證現金、藥品、賬目一致。
四、財務管理工作
1、村衛生室(站)人員必須按照《臨安市鄉村衛生服務一體化管理實施方案》(臨政【20XX】69號、《臨安市鄉村衛生服務一體化管理村衛生室(站)醫生聘用辦法》、(臨衛疾【20XX】158號)等文件精神，嚴格按照所屬衛生院進行六統一管理。
2、村衛生室(站)必須每日對收支情況進行結算上報，并對收入按衛生院指定賬戶按時上繳，不得扣繳、少繳或不繳，衛生院指派專人負責對每個衛生室(站)的收支情況進行立賬建冊，對村衛生室(站)由于急用的支出(辦公用品、水、電等)可以通知衛生院負責人后進行暫時列支，但必須提供收據或發票、經手人電話、收費項目、收費金額等以便日后做賬。
3、村衛生室(站)工作人員基本工資和獎勵性工資，參照衛生院制定的經費分配方案和績效考核細則執行。衛生院要加強對鄉村醫生一體化管理工作各項經費的管理，實行專款專用，規范財務制度，嚴肅財務紀律，不得將鄉村醫生一體化管理工作中的各項補助經費挪作他用，也不得隨意克扣。
4、村衛生室(站)在醫療服務過程中涉及所有收費項目的(包括外出上門服務)必須開具發票，實行一人一病歷、一登記、一處方、一發票，每日下班結算做到現金、處方、發票數額一致。
5、村衛生室(站)工作人員必須嚴格按照規范財務管理制度，不得私自收費、不得藥品加成出售、不得擅自提高其他收費標準，衛生院負責人要加強對各衛生室(站)的收支情況監管、定期檢查，對違反財務管理制度的鄉村醫生要嚴肅處理，酌情扣除獎勵性工資，情節嚴重的上報市衛生局備案。
6、各村衛生室(站)對醫療服務過程中的業務收入要做到日結月清，衛生院負責人賬目必須與代管各村衛生室(站)賬目款額相符。
五、學習培訓工作
1、衛生院加強對下屬村衛生室的各類業務指導，通過各種行之有效的途徑和方法提高他們的專業服務技能，不斷提高醫療服務綜合水平，特別要注重基層全科醫生培訓工作，配備護理人員要鼓勵參加社區護士崗位培訓。
2、對轄區內符合參加全科醫師培訓和社區護士崗位培訓的鄉村醫生，衛生院要合理、科學安排好學習與上班的關系，做到學習與工作兩不誤，為了提高個人專業技能和村衛生室(站)的發展，對參加全科醫師和全科護士崗位培訓的人員，在取得畢業證書的給予以1000元的補助，并作為今后福利普升的重要依據。
3、衛生院對所轄的鄉村醫生每年不少于6次的培訓例會，一般二月一次，例會培訓內容包括：各類專業和非專業知識的學習培訓，傳達衛生信息和上級文件精神，提出工作思路，布置落實任務、提出建議、交流商討和解決工作中的問題，評估工作績效、總結經驗、改進不足，同時能夠使衛生院與各村衛生室(站)之間。各村衛生室(站)之間經常性的保持信息互通、資源共享，促進基層衛生服務發展。
4、參加例會培訓的鄉村醫生要妥善安排好工作，認真做好每次例會內容的記錄，建立相應的臺賬資料，及時、準確、完整的完成衛生院下達的各項任務，每半年做一次總結評估，衛生院要把培訓例會納入鄉村醫生績效考核指標。
5、鄉村醫生要按時參加各級衛生部門和鄉村醫生協會組織的各種培訓學習，不斷提高業務水平和服務能力，認真工作，積極進取，為轄區群眾提供優質、高效的社區衛生服務。
鄉村醫生管理細則三為明確鄉村醫生職責，確保各村醫療、公衛工作順利開展，特制定本制度。
一、工作紀律
1、衛生院每月對鄉村醫生進行考核，動態管理。
2、必須按時參加鄉衛生院例會，不得遲到、早退。對無故不參加例會者，對村醫一次20元，遲到、早退者5元。
3、對縣衛生局、疾控中心、婦幼保健站等上級單位臨時安排的各種培訓，要無條件準時參加，對接到通知后無故不參加者，村醫一次扣發200元。
4、愛護公共財產，衛生院應每半年清點一次村衛生室固定資產，丟失、損壞者照價賠償。
5、如發生突發事件，應無條件接受上級部門派遣，按時完成應急醫療工作，發生突發傳染病要按要求及時做好應急接種，配合上級部門做好流行病學調查等工作，如無故推諉，不聽調遣者，給予通報批評，扣除當月工資或取消村醫資格等處理，并上報衛生局。
二、新農合工作及門診報帳
1、村醫不得誘導參合農民無病消費、過度消費，嚴格控制按照生病產生的門診醫藥費才能享受報銷補償。
2、嚴格按照新農合有關規定比例補償門診。
3、規范門診報帳，在門診報帳時，要在《合作醫療證》上認真填寫拙記錄，做好報帳登記，報帳農民要在登記表和處方上簽字確認。處方留底備查;嚴禁開假處方。每半年鄉衛生院對村衛生站的進藥與銷售藥品進行查對，嚴禁虛開醫藥費用為參合農民報帳，發現套取基金，一次罰款100元，三次以上取消鄉村醫生資格。
4、按《處方管理辦法》正確書寫處方，中心衛生院或上級業務部門考核查檢中發現不合格處方在3-5張者扣除10元，超過5張者扣發30元，責令其在中心衛生院進修學習10天。
5、積極開展合作醫療知識宣傳，確保本村合作醫療知曉率達100%，抽查每下降5%，罰款100元。
三、公衛衛生管理
1、認真做好公共衛生服務，對轄區常用住居民建立健康檔案，以0-36個月兒童、孕產婦、老年人、慢性病患者等人群為重點。并協助衛生院為轄區內常住居民建立統一規范的健康檔案。
2、設置健康教育宣傳欄，定期舉辦健康知識講座。
3、傳染病管理：對本村各類傳染病(甲、乙丙類及其他重點監測傳染病)要及時發現與報告;結核病人按要求最少督導4次，記錄卡與藥品要相符，如發現傳染病漏報、瞞報、謊報者，一例扣除50元，情節嚴重者取消村醫資格，并承擔其法律責任;結核病人管理不到位，藥卡不符者，扣發其管理費，并視情節輕重扣除50-200元。
一、目標任務
進一步完善新型農村合作醫療制度，堅持以戶為單位參合，參合率90%以上。提高參合農民受益水平，參合農民總受益率18%以上，住院補償比例達48%以上，次均住院費用增幅低于CPI指數。新農合基金歷年滾存結余（不含家庭帳戶和門診統籌切塊資金結余）不超過當年籌資總額的25%（含10%風險金）。完成20**年中央補助新農合管理能力建設項目。
二、資金籌集
參合農民人均籌資標準100元。其中：中央財政對參合農民補助人均40元，省級財政對參合農民補助每人30元，各縣（區）財政對參合農民的補助每人10元，參合農民每人繳20元。
三、統一補償模式和標準
從20**年開始，各縣（區）全部實行住院統籌結合門診統籌模式：住院補償+慢性病補償+門診統籌。
（一）起付線：鄉鎮級定點醫療機構（或一級醫院）為100元；縣級定點醫療機構（或二級醫院）為300元；縣外協議醫療機構為500元，縣外非協議醫療機構為600元。對五保戶、低保戶、重點優撫對象不設起付線。一年內因患不同疾病，在縣級及以上醫院多次住院，只計算首次住院的起付線；患同一種疾病在不同級別的醫院連續轉診住院，只計算最高級別醫院的一次起付線。在鄉鎮衛生院（或一級醫院）多次住院，分次計算起付線。起付線以下費用個人自付。
（二）封頂線：住院補償實際所得封頂線原則上提高為8萬元，以每位參合農民年內實際獲得住院補償金額累計計算。
（三）補償比例：鄉鎮級（或一級醫院）定點醫療機構為70%；縣（區）級（或二級醫院）定點醫療機構為65%；縣（區）外協議醫療機構分段設定補償比例，10000元以下的為55%，10000元及以上的為65%；縣（區）外非協議醫療機構的補償比例相應低10個百分點。
（四）保底補償：在縣（區）外醫療機構住院治療且醫藥費用超過起付線的病例，實際補償比例不低于30%。即在按補償方案測算后，如果農民實際補償所得金額與醫療總費用之比低于保底補償比例，則按照保底補償比例給予補償。
四、推進門診統籌
各地要加快建設標準化鄉鎮衛生院與標準化村衛生室，大力推行鄉村衛生組織一體化管理與信息化管理，積極穩妥推行門診統籌。科學合理設計門診統籌補償方案，門診統籌基金按提取風險基金后的20%比例予以安排，單次門診費用的補償比例可提高到30%（但最高不得超過35%），單次門診費用的補償封頂額不超過15元，嚴格實行“按比例補償”的門診醫藥費用分擔共付機制，適當限定門診就診次數。
五、簡化就醫與補償流程
參合農民在縣域范圍內自主選擇定點醫療機構就診，憑參合證書和身份證明即時報銷。參合農民在縣域范圍外就診，履行簡單方便的轉診手續或者實行住院轉診備案制度，具體由各統籌地區新農合經辦機構規定。對履行轉診或備案手續的，可適當提高補償比例。從20**年起，縣域范圍內新農合定點醫療機構與**級公立定點醫院全面實行參合農民出院即時結報；省級新農合定點醫療機構開展出院即時結報試點，逐步推行即時結報。鼓勵各統籌地區與本地農民工集中就診的外省醫院簽定醫療服務與即時結報協議，實現跨省外出務工農民在打工地就近看病，即時辦理報銷補償。對無法認定有無他方責任的意外傷害，在提供當次意外傷害住院的醫療費用原始票據情況下，可參照保底補償比例報銷其可補償的醫藥費用。
六、加強經辦機構建設
加強新農合管理經辦能力建設。規范健全新農合管理經辦機構，落實工作人員與工作經費。嚴禁從合作醫療基金中提取工作經費，不得增加定點醫療機構和參合農民的負擔。開展新農合管理人員政策及業務培訓，提高人員素質、政策水平及服務能力。改善管理經辦機構基本條件。加快新農合信息系統建設，縣級及以上定點醫院的HIS必須與同級新農合平網運行。盡快普及鄉鎮衛生院HIS和村衛生室門診管理軟件，并實現與縣級新農合管理平網。應將計算機信息網絡系統作為醫療機構申請住院或門診統籌定點資格的重要條件之一。有條件的地區積極推行新農合磁卡就診證，方便農民在定點醫療機構住院（或轉院）的補償和結算。
七、規范基金使用管理
各縣區財政、衛生部門嚴格按照《財政部、衛生部《關于印發新型農村合作醫療基金財務制度的通知》（財社〔20**〕8號）、《財政部關于印發新型農村合作醫療基金會計制度》（財會〔20**〕1號）等有關新農合基金財務制度規定，在國有或國有控股商業銀行設立財政專戶，實行收支兩條線管理，財政專戶與經辦機構支出戶實行定期對賬。嚴格按照《財政部關于印發新型農村合作醫療補助資金國庫集中支付管理的暫行辦法的通知》（財庫〔20**〕33號）規定，實行新農合資金國庫集中支付制度，中央財政和省級財政補助資金通過省級財政專項轉移支付資金零余額賬戶直接支付到縣級新農合財政社保專戶，縣級財政新農合補助資金通過縣級財政特設專戶支付到縣級財政社保專戶。規范新農合基金支出申報、審核程序，推進財政直接支付方式，新農合經辦機構按月填寫用款申請書，報送同級財政部門審核后，按規定將補償基金從財政專戶撥付到經辦機構支出戶或定點醫療機構。加強報銷材料審核，防止持假票據騙取新農合報銷款。
八、強化醫療服務監管
縣區新農合經辦機構與定點醫療機構簽訂醫療服務協議，建立定點醫療機構準入和退出機制，實行動態管理制度。**、縣區衛生行政部門定期組織開展定點醫療機構督查和考核活動。對遵守協議、行為規范、醫療質優價廉的定點醫療機構給予表彰和獎勵，對違反合作醫療政策規定和醫療服務規定的定點醫療機構和人員，依法依規予以嚴肅處理，取消定點資格。開展新農合支付方式改革，建立醫藥費用控制新機制，控制醫藥費用不合理增長。
九、加強農村藥品監管
繼續加強農村藥品監督網和供應網建設，進一步完善適合農村實際的藥品監督體系和供應體系；加強農村藥品**場監管力度，嚴厲打擊非法藥品經營活動，規范藥品供銷渠道，加強農村醫療機構藥房規范化管理，提高農村醫療機構藥品管理水平；逐步推進農村醫療衛生機構藥品集中采購或跟標采購，鼓勵藥品批發企業、藥品零售連鎖企業向農村醫療衛生機構集中配送藥品。
摘要：自2010年實施國家基本公共衛生服務項目以來，多地積極開展以縣級衛生部門為龍頭、鄉（鎮）衛生院為樞紐、村衛生室及社區衛生服務中心為基礎，大力推進該項目的實施，有效保障了城鄉居民享有最基本、最有效的基本公共衛生服務。但是在基本公共衛生項目全面推開之時，對于加大基本公共衛生補助資金的監管問題也急需解決，本文主要探討財政部門如何從知道基層衛生機構加強會計核算和財務管理入手，確保基本公共衛生補助資金安全高效使用。
關鍵詞：完善；基本公共衛生；資金；監管
基本公共衛生服務項目是促進基本公共衛生服務逐步均等化的重要內容，而基本公共衛生補助資金是確保基本公共衛生服務項目順利開展的重要保障。近年來，各級財政、衛生部門通過建立健全有效的考核評價機制，進一步規范基本公共衛生服務項目內容的全面落實，確保財政補助資金真正用于項目工作，不斷提升提高項目支出管理水平和項目支出效益。特別是2012年起，十堰市財政局引入第三方獨立、客觀的評價方法，委托湖北嘉信達資產評估有限公司對城區基本公共衛生服務專項資金財政支出進行績效評價。通過第三方資產評估公司按照國家基本公共衛生項目的績效評價指標體系，采取比較法、公眾評判法等手段，對基本公共衛生項目實施和資金支出使用管理等進行較全面的績效評價，結論顯示十堰市2011年基本公共衛生服務專項資金績效評價得分為84.96，績效等級為“良好。這一方面表明了財政資金四兩撥千斤的效果得以實現，項目資金管理及使用比較規范，取得了一定的成效，發揮了積極的社會效益，另一方面也給我們提出了新的要求，那就是如何進一步強化基本公共衛生補助資金支出的監督管理工作，在對前期工作進行總結的基礎上，查找問題，改進方法，建立起財政撥付、使用。管理等考核運用體系，以發揮財政資金“經濟性、效率性、效果性和公平性統籌結合”的作用，促使基本公共衛生服務這一惠民項目取得良好的經濟和社會效果。
一、資金監管逐步完善，發揮良好保障作用
茅箭區在基本公共衛生補助資金撥付過程中始終嚴把事前關口，進一步強化財政專項資金監管作用，確保財政專項資金使用更加合理、規范和科學。
1、資金撥付到位率逐步提高。各縣市區財政部門積極調整支出結構，增加投入，建立了穩定的基本公共衛生服務保障機制，按照市局文件要求，在規定時間內及時將項目資金直撥到基層單位，保證了基本公共衛生服務項目健康順利開展。
2、資金支出進一步規范。嚴格執行《湖北省基本公共衛生服務項目資金管理辦法》，實行專賬管理，補助資金專款專用。并將補助資金納入政務公開范圍，對項目資金進行精細管理，加強項目資金事前審核、事中控制、事后監督，保障資金安全、完整、高效實用，發揮了項目資金的最大效益，使老百姓真正得到了實惠。
3、財務管理制度得到有效落實。指導社區衛生服務中心、服務站和村衛生室建立公共衛生補助資金專帳，督促鄉鎮衛生院按照新會計制度對基本公共衛生項目資金進行專項核算，能夠合理設置賬簿，比較規范地使用科目，項目支出記賬憑證和原始憑證準確完整。
4、資金監管不斷深入。在每年結算上年項目資金時，對基層醫療服務機構上年項目資金使用管理情況進行核查，對未按規定建立會計賬簿的，要求其重新建帳，暫緩撥付資金；對未按規定使用專項資金，存在違規開支情況的，要求其重新按規定調整開支范圍。同時，對所有項目資金開支一律使用正規稅務發票，不得使用白條或以其他內容套取項目資金。
二、積極查找存在問題，及時深挖問題根源
通過對基層項目單位的調查走訪，發現相關部門和公共衛生服務機構在管理使用上存在一些薄弱環節：一是少數公共衛生服務機構未單獨設置財務機構和財務人員，而由其主管醫院代管財務，少數公共衛生服務機構雖然建立了獨立的財務，但核算上未設專戶或專門帳頁進行收支核算，而是和醫療業務混收混支；二是少數衛生服務機構將補助資金用于非公共衛生服務項目上，如：進行房屋維修改造、購置辦公設備、人員培訓、招待費等；三是由于缺乏具體的開支項目依據，盲目將人員工資、獎金及職工福利支出所占比例過大，少數衛生服務機構幾乎是全額將專項資金用于發放工資及補助。究其原因：一是社區公共衛生服務專項補助資金實施細則不夠細化，隨意性比較大，造成少數社區衛生服務機構對政策理解上有偏差，執行不夠嚴謹；二是個別財政部門及衛生管理部門實行的跨年度撥付專項資金，未實行預撥制度，不利于社區衛生服務機構及時記賬；三是補助標準操作性不夠強，造成采取其他變通辦法確定標準，缺乏依據，再加上少數社區衛生服務機構只重視業務考核和項目任務完成，不重視日常財務管理，對補助資金專款專用的認識還不夠高，才出現將補助資金用于非公共衛生服務項目的現象出現。四是基層醫療衛生機構財務人員欠缺或會計知識未及時更新，導致對基層醫療衛生機構財務制度和會計制度知曉率低，賬務處理比較混亂。
三、進一步做好基本公共衛生補助資金監管的幾點建議
財務管理是基層醫療衛生機構開展基本公共衛生服務的重要支撐，更是開展公共衛生服務內涵管理的重要內容。近年來，為進一步促進基本公共衛生服務逐步均等化，規范和加強基本公共衛生服務項目管理，提高基本公共衛生服務質量和服務數量，確保財政資金使用效益和效果。各級財政部門會同衛生等部門開展了對基本公共衛生服務專項補助資金管理使用情況的專項檢查調查活動，為推動公共衛生服務這一項惠民政策發揮了積極的作用。隨著實施基本公共衛生服務均等化覆蓋面的逐步擴大，基本公共衛生服務項目包含的免費項目內容不斷增加，各級財政逐年提高對基本公共衛生服務的補助標準等，加強對基本公共衛生補助資金的全程追蹤問效，以及建立基本公共衛生補助資金績效管理機制等亟待解決。
一是進一步建章立制，做到用制度辦事、用制度管人。相關部門應結合本地實際，制定本地區公共衛生服務專項補助資金支出具體管理辦法及實施細則，以便于基層公共衛生服務機構執行及加強管理，嘗試開展項目自評、抽審復評、考核評比等績效目標管理機制，提高基本公共衛生補助資金規范化、科學化管理水平。
二是進一步建立健全基本公共衛生業務考核與財務管理的雙重考核制度。一方面，財政部門及衛生管理部門應采取足額安排、先行預撥、年度考核撥付專項補助資金，以解決基層公共衛生服務機構的工作需要，確保資金使用率和項目工作進度相適應。同時，按照公共衛生業務考核與財務管理之間的內在對應關系，突出財務報表客觀、準確、全面反映經濟業務發生的特點，針對項目的社會效益、使用效果以及財務信息質量、財務管理狀況等，逐步加大管理和監督的力度，確保專項補助資金全部用于為社區居民提供公共衛生服務；
三是通過加大宣傳力度，牢固樹立責任理念。財政部門與衛生部門協作開展培訓講座等形式，組織基層衛生機構參與相關會計制度的學習教育活動，提高部門、單位對專項資金使用績效評價工作重要意義的認識，從而逐步建立起一整套適合基層醫療衛生機構內部財務管理和控制制度，提高財務收支透明度，杜絕與醫療收入混收混支現象發生，不斷提高資金使用效率，確保資金專款專用。
四是突出績效管理，將績效管理貫穿基本公共衛生補助資金撥付、使用、監督的全過程，逐步建立事前明確目標、事中績效跟蹤、事后實施評價的全過程績效管理制度，發揮好財政專項資金“四兩撥千斤”的效果，使資金使用更加合理、規范與科學為加快經濟轉型升級，推進城鄉統籌發展，共創和諧幸福社會提供強有力的保障。
五是整合財政監督力度。實現日常管理部門與專職監督檢查機構的有機融合，將監督管理貫穿于專項資金使用的全過程，充分發揮“以監督促管理、以監督促服務”的積極作用。同時，強調專項資金撥付到哪里，監督檢查就跟蹤到哪里。通過分析預警實現動態監督，提高監督的時效性、針對性和有效性。（作者單位：十堰市茅箭區財政局）
參考文獻：
[1]《淺議全民基本公共衛生服務過程中的資金監管問題》
[2]《新財經?上半月》2012年09期，秦大沛
第一章概述...................................................................................................................................................................4
1.1規劃名稱......................................................................................................................4
1.2建設單位......................................................................................................................4
1.3建設范圍......................................................................................................................4
1.4建設內容......................................................................................................................4
1.5規劃投資......................................................................................................................4
第二章基本情況.........................................................................................................................................................4
2.1自然環境概況..............................................................................................................4
2.2土地利用狀況..............................................................................................................5
2.3社會經濟狀況..............................................................................................................5
2.4情況分析......................................................................................................................5
2.5目前存在問題..............................................................................................................8
第三章指導思想.........................................................................................................................................................8
3.1指導思想......................................................................................................................8
3.2建設原則......................................................................................................................9
第四章 總體目標...................................................................................................................................................10
4.1生產發展....................................................................................................................10
4.2生活寬裕....................................................................................................................10
4.3村風文明....................................................................................................................10
4.4村容整潔....................................................................................................................10
4.5管理民主....................................................................................................................10
第五章建設任務和內容......................................................................................................................................11
第六章效益分析......................................................................................................................................................13
第七章保障措施........................................................................................................................
..............................137.1領導措施....................................................................................................................13
7.2宣傳措施....................................................................................................................13
7.3政策機制....................................................................................................................14
7.4技術保障措施............................................................................................................14
7.5資金保障措施............................................................................................................14
7.6把黨的建設與新農村建設發展結合起來................................................................14
7.7推進農村政治文明、精神文明建設和法制建設....................................................15
第一章概述
1.1規劃名稱：__縣__西鎮__村委
20__—20__年新農村建設規劃
1.2建設單位：__西鎮__村委
1.3建設范圍：規劃建設涉及全村委12個自然村。包括：大毛忽洞、小毛忽洞一、小毛忽洞二、小毛忽洞三、金壩壕、河沿、烏蘭忽洞、上隊、下隊10個村組。
1.4建設內容：1、退耕還林 2、舍飼圈養 3、修建公路 6、建公廁 7、建村衛生室 9、機電井修復及配套 12、勞務輸出 13、飼料種植加工 14、搬遷
1.5規劃投資：項目總投資1383.5萬元；需上級投資。
第二章基本情況
2.1自然環境概況
2.1.1地理位置
__村位于__西鎮鎮政府所在地東約10公里處，全
村總面積37657.6畝。轄10個村組，共7個自然村。
2.1.2地形地貌
全村委境內大部分屬緩坡丘陵，有部分低山，少量灘川地，平均海拔1300—1500米。
2.1.3氣候
該村委屬半干旱大陸性氣候，年平均降雨量220mm左右，無霜期90—105天左右，年日照3000多小時。屬典型的干旱少雨，靠天吃飯地區。
2.2土地利用狀況
該村總土地面積52657.6畝。其中，耕地33744.6畝，占總土地面積64%，丘陵河川地16250畝，占總土地面積31%，林地820畝，水澆地260.6畝，15度以上坡耕地27080畝，占總耕地面積的80.25%。
2.3社會經濟狀況
總人口2157人，共490戶。近年來本村農民由于生計等多種原因外出流動1619人，占總人口的75%。留守人員基本是：老、弱、病、殘、幼、孤和少數務農人員。
主要種植農作物有小麥、馬鈴薯、油菜籽、油葵、花葵等。20__年糧食總產量141482公斤，牲畜存欄2182頭（只），20__年人均純收入1498.12元，沒有村集體收入。
貧困人口542人，特困戶人口100人，參加合作醫療人數為1439人，享受低保人數為25人。
本村目前未發現礦產資源，也無駐村企業，僅有的兩家油坊也因油料短缺而早已關閉。
各自然村均呈現一種寂靜、蕭條、衰落的景象。
2.4情況分析
2.4.1人口及外流情況
全村總人口2157人，共490戶。近年來由于連續干旱無雨、禁牧閉荒，農牧業收入劇減以及子女教育、外出務工等多種原因外出流動1619人，占總人口的75%。而暫時未外流的人員基本是：老、弱、病、殘、幼、孤和少數務農人員。經調查，在留守人員中除孤寡老人外繼續流出的意向很大，外流的趨勢仍然很明顯。可以推測，在當地經濟沒有新的發展或增長點這一狀況的繼續存在下，農民的繼續外流是必然的。很可能在幾年后全村遷移、村落搬空，出現歷史性的非政府行為的自然人口大轉移。所以，在以人為本的建設社會主義和諧社會進程中，新農村的建設規劃首先要考慮的是人——人口的穩定性，這一因素將直接影響新農村建設的各項事業及其社會價值和經濟意義。
2.4.2農業及工副業情況
本村總耕地面積33744.6畝，常年耕種面積約為28192畝，耕地使用率是83.5%。其中15度以上坡地共27080畝，占總耕地面積的80.25%，而19.75%的5552畝較平坦的耕地又零星分散，改造成傳統水澆地的可能很小。幾年來連續干旱，無法耕種，截止今年已是第三個旱災年，收入甚微。本村的耕地要想擺脫廣種薄收、靠天吃飯的局面，必需大力發展噴灌式的水澆地，但是，據調查，當地挖井找水很困難，就連人畜飲用的井水也逐年水位下降，難以找到新的水源。所以，本村的農業發展任重而道遠，面臨著歷史上前所未有的困惑，亟待尋求新的解決思路。
另外，本村目前未發現任何礦產資源，也沒有駐村企業，原有兩家油坊也因油料短缺而早已關閉。
2.4.3畜牧業及禁牧情況
本村共有牲畜總數2182頭，其中家禽235只，豬109頭，占總數的16%，其收入甚微，農民權當捎帶著飼養，貼補生活之需；全村共養羊2070只，占牲畜總數的84%，是牧業收入的主要來源。羊肉和羊毛的微薄收入補貼維計農民的基本生存,在農業受旱收入不濟時更顯得尤為重要，可以
說養羊收入是當地農民生活的重要組成部分。近年來，政府實施禁牧閉荒政策，提倡舍飼圈養，由于農民沒有做好羊種的改良和飼草的引進種植，不能放養又無飼草供給的情況下只能賣羊、殺羊，羊的數量急劇減少。尤其今年旱災嚴重，更無飼草喂養，各村各戶紛紛將自家剩留的幾只羊繼續變賣，雖然知道羊還不肥、還不到賣的季節，但是都想盡量減少一點損失，挽補養羊的最后一點收入。可以看得出，農民傳統式養羊的這一牧業收入將很快進入歷史，將永遠消失。所以，當地的畜牧業發展正處在歷史性的變革中，走舍飼圈養的路是最好的選擇。2.4.4合作醫療參合情況
本村參加合作醫療人數為1439人，參合率66.7%，造成參合率底的原因有：外流人口聯系信息不暢，不能及時辦理參合手續；辦理參合手續時限較短；辦理參合時間宣傳不夠，農民知曉率不高；部分農民還沒有完全認識和接受參加合作醫療的意義；定點醫療機構有限，加之農民流動性大，不能滿足農民多元化的醫療服務需求。
2.4.5河沿自然村不宜繼續留存的情況
河沿自然村應有126人，外流101人，現常住人口25人，除學生外僅住10余人；無法開展農牧業改造及一系列集體性生產生活活動，缺乏互助條件，生活不便，常年干旱，自然條件惡劣，又無水澆地發展條件，所以不宜繼續留存。
2.5目前存在問題
一是靠天吃飯，廣種薄收，近三年天旱，給農業生產帶來極大影響，收入下降，返貧現象嚴重。
二是外出人口多，剩余勞動力年齡偏大。
三是水澆地少，且不能保灌。坡地多，難以保證連年豐收。
四是農民文化知識層次較低，接受科學技術能力較差。
五是農業產業鏈短，產業化水平低。主要停留在出售土豆、肉類等初級農產品。
六是養殖業發展緩慢，效益低下。主要是品質差、良種化低、科技含量低、專業化水平低、經營方式落后，加上資金投入不足等不利因素的制約，使養殖業的飼養規模和效益停留在一個低水平上。
第三章指導思想
3.1指導思想
在縣委、縣政府的直接領導下，在縣新農村建設領導小組的指導下，在__西鎮黨委、政府的組織下，為從根本上改變該村的面貌，增加農民的收入，使農民走上富裕之道，特制定本規劃。
規劃堅持“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”二十字指導方針，利用三年時間，以“收縮、集中、轉移”農牧業人口為突破口，以農田水利建設、舍飼圈養、異地扶貧搬遷、退耕還林等工程為載體，積極組織勞務輸出，加大投資，開展各類項目，建立起新型農村經濟發展格局，實現農村面貌大變，農民收入增加。
3.2建設原則
進一步貫徹落實“科學發展、富民強市”學教活動，扎實推進社會主義新農村建設，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面圍繞結構調整工程、農民增收工程、農村康居工程和生態環境建設工程，堅持“以城帶鄉、以工補農”的統籌發展思路，走科學發展道路，使新農村的建設規劃符合社會發展規律，尊重民意，切合實際。遵照市委關于農村牧區實施收縮、轉移、集中的戰略部署，實施“退耕還林、禁牧閉荒、舍飼圈養、撤村收縮、人居集中、勞務輸出、逐年遷移”等一系列發展思路，逐步建立“以商富農、以工促農、以城帶鄉”的長效發展機制，加快農民增收、脫貧、致富、奔小康的步伐。
3.2.1堅持因地制宜，結合當地自然條件、經濟社會發展水平、生產方式等，科學安排各類建設項目。
3.2.2尊重民意，充分聽取農民意見，尊重農民意愿。
3.2.3堅持統一領導，合理規劃，分期實施，突出重點。
3.2.4堅持國家、集體、個人一起上，多頭投資，發揮各方面的能力。
3.2.5堅持先易后難，循序漸進，整體推進。
3.2.6堅持以經濟建設為中心，立足于本地資源優勢，全力打造種殖和養殖示范基地。
3.2.7堅持加強農業基礎設施建設，把資源開發和保護環境結合起來。
3.2.8堅持把扶貧移民，新農村建設和勞務輸出相結合。
第四章 總體目標
到20__年末，81%的坡地退耕還林、還草，生態環境初步改善。建成以舍飼圈養為核心的養羊業、生活基礎設施配套、人居環境優美、村風文明的社會主義新農村。
4.1生產發展：20__年,81%的坡地退耕還林、還草，共退耕地27100畝,改善生態環境。剩余9%的耕地將努力改造成水澆地，為舍飼圈養配套種植飼草料，同1時完成羊種的改良。建成健全勞務轉移機制。
4.2生活寬裕：到20__年末，全村戶籍村民人均純收入達到 元以上。基本消滅特困人口。
4.3村風文明：計劃生育率100%，義務教育普及率100%，參加合作醫療農戶100%。村有文體活動中心、村衛生室、書報閱覽室等公共設施。創建和諧家庭，培訓新型農民。全村無偷盜行為、無犯罪案件，村民對社會治安滿意率達到100%。
4.4村容整潔：全村主干道全部修繕，架設太陽能路燈。保持全村清潔衛生。初步達到村民集中居住、生活方便、基礎設施配套齊全的定居點。
4.5管理民主：村兩委班子團結，戰斗力強。實行村務公開制、財務公開制、一事一議制、重大事項實行村民代表會議表決制，村民對村務公開、民主管理滿意率達到100%，對兩委班子滿意率達到98%以上。
第五章建設任務和內容
計劃在三年內完成以下目標：
5.1坡地退耕還林面積27100畝，投資406.5萬元。
5.2
水利工程 建設機電井10眼，配套噴灌設施，水澆地改造工程。項目實施后平均每個村組1眼機電井，人均3畝水澆地。項目總投資300萬元，需幫扶300萬元。在所轄10個村組實施。5.3舍飼圈養工程 建設標準化棚圈及配套設施100個，購進種羊20只。項目實施后每個村組10個棚圈，2只種羊，每個棚圈配套3個青儲窖。項目總投資320萬元，需幫扶320萬元。在所轄10個村組實施。
積極爭取內蒙古賽陽牧業有限公司的支持，為舍飼圈養作好相應的技術培訓工作，幫助農民更新觀念，走科學喂養之路。在內蒙古賽陽牧業有限公司的支持下，引進高質肉羊，改良種羊，完、善技術難題，全部閉牧，實施舍飼圈養工程，并與內蒙古賽陽牧業有限公司長期合作，建立長效供需關系，成規模發展高質肉羊養殖，完善基礎配套設施，全部采用舍飼圈養方式，提高牧業收入。
5.4村衛生室：100平方米，配套醫療設備，投資15萬元。
5.5建公廁10個，投資10萬元。
5.6維修15公里村級公路，安裝村中路燈，需投資65萬元，保持全村清潔衛生。初步達到村民集中居住、生活方便、基礎設施配套齊全的定居點。
5.7河沿村實施整村搬遷，投資252萬元。
5.8維修原機電井3眼，配套機泵3臺，投資5萬元。
5.9發展優質飼料地200畝，投資10萬元。
5.10健全勞務轉移機制，要引導有一定資金、技術和管理經驗的外出務工人員返鄉投資創業，同時外出返鄉人員創辦的企業也可使當地富余勞動力進行轉移就業，促進地方經濟增收。
實時根據全縣對村莊整體搬遷的政策，積極引導從事第一產業的農村人口在村莊集中居住，積極鼓勵從事第二、三產業的農村人口轉移進城鎮居住，增加就業幾率，改善教育、醫療等生活條件，推進城鎮化進程。
5.11對規模大、區位好、基礎設施配套的現有村莊進行整治、擴建，公共設施集中布局，基礎設施滿足農民生產、生活需要。集中居住的村莊應統一規劃，便于農業機械化作業，耕作半徑合理。
加大農村勞動力轉移就業服務工作的宣傳力度，充分宣傳人口轉移就業的重要意義、政策規定、勞動力市場信息等。有針對性的向農村群眾宣傳黨的方針政策、宣傳勞務輸出和返鄉創業的先進典型，以實際事例教育、幫助農民破除“故土難離”的狹隘思想，使廣大求職人員確立外出打工是開闊視野，增長才干，致富創業的新觀念。對即將走向社會的男女青年和村中富余勞動力，集中開展宣傳發動，在全村營造關心、支持人口轉移就業的良好氛圍。
5.12搞好弱勢群體的五保,低保、醫保工作,并大力推廣社保,使農村居民的生活能夠達到最起碼的保障。
第六章效益分析
三年規劃實施之后，可給__村委村民的生產、生活帶來新的意義，村民的生活環境得到改善，經濟收入得到進一步增加，醫療衛生、通訊、交通等社會公益事業建設逐步完備，貧困人口數量逐年減少，農業、畜牧業、林業等項事業走上健康發展的道路。
第七章保障措施
為確保新農村建設發展規劃的實施，重點做好下述工作：
7.1領導措施
規劃項目涉及面廣，工作量大，必須加強領導，統一步調，為全面完成項目建設內容，村委在鎮下派新農村建設工作團和村委下派工作隊的大力支持下，由村委會負責項目的具體實施，各村小組組長協助工作。
7.2宣傳措施
充分調動本村農民的積極性和主動性。建設新農村，廣大農民既是受益者，更是主力軍。在新農村建設規劃編制中，要深入了解農民群眾的所想所需，充分尊重農民群眾的意愿，發揮廣大群眾建設新農村的積極性、主動性和創造性，群策群勵辦大事。在工程實施前村委一定要廣泛征求村民意見，召開村民代表議事會，大力宣傳國家、自治區、包頭市、__縣新農村建設的有關方針政策，保證各項工程的順利實施。
7.3政策機制
按照各級政府關于新農村建設的有關要求和下派新農村工作團實施意見的要求，制定切實可行的政策，充分調動廣大農民的積極性，大力發展個體私營經濟的發展，為各項目建設提供有力的政策保障。
7.4技術保障措施
項目建設要與各項目建設單位進行協調配合，同時要積極與林業、農牧、水利、廣電、勞動、民政等相關部門進行溝通，爭取技術及資金上的幫助。
7.5資金保障措施
多方位籌集建設資金，積極爭取并加大對口幫扶單位的支持和力度，爭取外來資金，拓寬資金來源渠道，保障資金到位，嚴格控制資金的使用范圍。
所有資金將實行“專戶存貯，專人管理，專款專用”，確保各項投資按照財務制度進行管理，同時要聘請鎮財務工作人員成立財務監審小組，負責對資金的運作管理，確保各項工程項目順利實施。
7.6把黨的建設與新農村建設發展結合起來
我們一切事業的成功與否，關鍵在黨，關鍵在人。要以“三個代表”重要思想為指導，緊緊按照“圍繞發展抓黨建，抓好黨建促發展”的要求，發揮好村黨支部書記和班子成員的作用，帶動村集體經濟發展壯大。調整黨員結構年輕化，全面加強基層組織建設，增強農村黨支部的凝聚力和戰斗力，使全村黨員成為推進__村新農村建設的堅強領導核心，為村經濟發展提供堅強的組織保證。
7.7推進農村政治文明、精神文明建設和法制建設
先進的文化是人類文明進步的結晶，是推動人類社會前進的精神動力和智力支持。我們要切實加強__村政治文明建設、精神文明建設、民主法制建設，努力營造良好的村居環境。
第一條 為發展新型農村合作醫療（以下簡稱新農合），完善社會保障體系，維護廣大農村群眾身體健康，促進農村經濟持續發展和社會穩定，根據《省新型農村合作醫療條例》、《市政府辦公室關于轉發市衛生局等部門制定的新型農村合作醫療補償標準調整方案的通知》（政辦發〕90號）等有關文件，結合我縣實際，制定本辦法。
第二條新農合制度是指由政府組織引導，農村居民自愿參加，按照個人繳費、集體扶持、政府補助的方式籌集資金，實行門診統籌與住院統籌相結合的農村居民基本醫療保障制度，遵循公開公正、公平享有、便民惠民、保障基本的原則。
第三條在本縣行政區域內，各級行政組織以及與新農合有關的部門、企事業單位、群眾團體和參加新農合的個人等必須遵守本辦法。
第四條鎮政府（園區管委會）和縣衛生、發改、宣傳、財政、民政、人保、教育、工商、地稅、扶貧等部門以及縣農委要將新農合列入發展規劃和工作計劃，實行年度目標管理，定期檢查考核。
第五條對在新農合工作中做出突出貢獻的單位和個人要給予表彰，對在新農合工作中造成損失的要給予批評教育或行政處分，對觸犯法律、法規的要追究責任。
第二章組織機構
第六條縣、鎮政府（園區管委會）分別成立新農合管理委員會（簡稱合管會）和新農合監督委員會（簡稱監委會），負責組織、協調、宣傳、檢查、監督、審計新農合工作。
合管會下設辦公室（簡稱合管辦），負責處理日常工作。
第七條合管辦履行以下職責：
一、編制新農合發展規劃、年度計劃，制定管理辦法、實施細則和工作制度。
二、協助縣、鎮政府（園區管委會）開展新農合的宣傳發動工作；做好新農合資金籌集、使用、管理工作，定期公布資金收、支、余情況，接受參合對象和有關部門的監督和審計，保證資金的安全運行。
三、定期組織工作考核和督查，監督、指導新農合工作的開展，協調解決工作中出現的困難與問題。
四、定期向上級有關部門匯報工作，提出建議、意見。
第三章參合對象及其權利和義務
第八條參合對象為本縣行政區域內的農村居民及農業戶口的中小學生、居住在鄉鎮的城鎮居民和外來務工人員。參合人員享受相應的財政補助政策。不得強迫農村戶口的中小學生或居住在鄉鎮的非農戶口居民參加任何形式的醫療保險。
第九條參合對象以家庭為單位,其成員必須全部參加，不得選擇性參加。
第十條權利和義務
一、權利：
（一）按照規定享受醫藥費用補償；
（二）查詢、核對自己繳費以及獲得補償情況；
（三）了解新型農村合作醫療基金的籌集與使用情況；
（四）參與新型農村合作醫療監督管理；
（五）法律、法規規定的其他權利。
二、義務：
（一）以戶為單位按時足額繳納個人費用，不得中途參加或退出；
（二）遵守本辦法和實施細則及有關政策規定；
（三）在就醫和獲得醫藥費用補償時如實提供個人相關資料和信息；
（四）法律、法規規定的其他義務。
第四章基金的籌集、管理和使用
第十一條新農合制度實行個人繳費、集體資助和政府補助相結合的籌資機制，標準為每人每年230元，其中個人繳費30元，省、市、縣三級財政補助200元。農村五保戶、城鄉低保對象的參合費用由縣民政部門從醫療救助基金中解決，在每年籌資工作結束前按參合人數、標準劃入縣新農合基金財政專戶，并向縣合管辦提供參合人員信息。
農村70歲以上老年人參加新農合，其個人應繳納費用由市、縣兩級財政按照3:7比例共同負擔。
縣財政應在年初預算中足額安排本級財政負擔的新農合補助資金，在每年二季度前將配套資金撥付至縣新農合基金財政專戶。
第十二條農民個人繳納的資金，由鎮政府（園區管委會）、村（居）委會負責籌集。個人參合經費的收繳工作原則上在上一年12月底前完成，外出務工人員參合經費收繳可延長至當年2月底。籌資工作結束后，參合家庭的新生兒、退役軍人、婚嫁人員可以在出生、退伍、結婚后一個月內憑出生證、退伍證明、結婚證明補辦當年的參合手續。
第十三條籌資方式：實行“滾動式預繳費”制度和“兩定籌資”（定時間、定地點）制度相結合。在群眾看病結報過程中以戶為單位扣繳下一年度參合資金。不再扣繳資金，進行現場籌資，對滾動式預繳費階段中尚未扣足繳費資金的，按繳費標準補繳未扣足部分；對新參合人員，以戶為單位繳納個人參合資金。
第十四條積極鼓勵社會各界支持新農合工作，對于企事業單位、社會團體和個人資助新農合的資金不得違背資助者意愿，確保用于新農合。
第十五條新農合基金以縣為單位統籌，實行縣鎮兩級管理。嚴格執行《省新農合基金財務制度》（財社〔45號）、《省新農合基金會計制度》（財會〔13號）的規定。
第十六條新農合基金使用實行專戶管理。縣財政局設立“新農合基金財政專戶”，縣合管辦在同級財政和主管部門共同認定的國有商業銀行設立“新農合基金支出專戶”，所有新農合基金必須全部納入財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，封閉運行。
第十七條縣合管辦按照年度籌資總額10%（分年提取）的比例，設立新農合風險基金，增強新農合抗風險能力。
第十八條新農合補償經費結算辦法：縣、鎮、村定點醫療機構每半月結算一次，市級定點醫療機構每月結算一次。縣級以上定點醫療機構支出的補償費用，由定點醫療機構按規定報縣合管辦；鎮級定點醫療機構支出的補償費用，由鎮合管辦按規定報縣合管辦；村級定點醫療機構支出的補償費用，由鎮合管辦、衛協會共同審核后按規定報縣合管辦，縣合管辦在規定時間審核后報縣財政局。
第十九條基金撥付執行“雙印鑒制度”。縣合管辦按月審核匯總各定點醫療機構支付的醫療費用，加蓋縣衛生部門的財務專用章后送交縣財政部門審核；縣財政部門審核并加蓋財務專用章后，向新農合基金財政專戶下達付款通知，由銀行辦理資金結算業務；銀行根據支付憑證及縣衛生、財政部門的財務專用章（即雙印鑒），直接將資金轉入定點醫療機構的銀行賬戶。
第五章就診與轉診
第二十條群眾參加新農合由所在鎮（園區）合管辦負責登記注冊，輸入計算機管理，以戶為單位辦理全縣統一制發的《省新型農村合作醫療證》、《市新型農村合作醫療就診補償卡》（簡稱合作醫療證、卡）。參合人員持合作醫療證（卡）到定點醫療機構就診。門診病人在縣內鎮、村級定點醫療機構擇優就診；住院病人在縣內縣、鎮級定點醫療機構擇優住院；到市級定點醫療機構及市外醫療機構住院治療的，實行逐級轉診制度。
第二十一條轉診審批權在縣合管辦。需轉診到市級醫療機構的參合人員，應持二級以上定點醫療機構出具的轉診建議，到鎮（園區）合管辦辦理轉診申請，經縣合管辦審核批準；需轉診到市外醫療機構的參合人員，應持市級定點醫療機構出具的轉診建議，到鎮（園區）合管辦辦理轉診申請，經縣合管辦審核批準。轉診有效期為入院前七天至入院后七天（含住院當日）共十四天（節假日正常辦理），逾期不予辦理。
參合人員因急、危、重癥，未辦理轉診手續，到市級定點醫療機構住院治療，床位醫生應詢問病人是否參合，一經核實即按參合人員管理。病人親屬應在病人入院后七天內（含住院當日），持接診醫療機構轉診建議到鎮（園區）合管辦辦理轉診申請，經縣合管辦審核批準，逾期不予辦理。
未辦理轉診手續的視為非正常轉診，定點醫療機構不承擔支付義務（下同）。
第二十二條 門診特殊病種審批權在縣合管辦。申報惡性腫瘤、腎功能衰竭、精神病、器官移植等門診特殊病種治療補償的參合人員，需憑二級以上定點醫療機構診斷證明和治療意見，到縣合管辦辦理門診特殊病種審批手續,每次審批要明確有效期，逾期須重新辦理。
第六章補償
第二十三條補償范圍：新農合基金用于參合人員門診、住院（含參合孕產婦計劃內生育住院分娩、各種病理產）費用補償。
一、《省新型農村合作醫療基本藥物目錄（版）》范圍內的藥品費、一般診療費、普通住院費、手術費、治療費、搶救費、普通化驗費、常規檢查費（X光攝片、B超、心電圖）、常規護理費、麻醉費、癌癥化療費、放療費、吸氧費。
二、不可抗拒或難以避免的意外傷害，如跌傷、燙傷、溺水、電擊、生產性農藥中毒、無第三者責任外傷等搶救治療費，經稽查核實后，納入補償范圍。
三、符合住院條件、可在門診治療、費用較高的疾病稱門診特殊病種，其治療費用納入補償，范圍包括：1.惡性腫瘤患者放療、化療、介入治療；2．腎功能衰竭、尿毒癥患者透析治療；3．器官移植患者的抗排異治療；4.精神病人鞏固治療。以上疾病的治療，僅限于所列病種的特定治療項目，其余輔助治療項目或同時患有其它疾病的各種治療項目，不在范圍之列。
第二十四條補償標準：參合人員門診、住院費用（均指可補償費用，下同）年度補償上限為10萬元/人。
一、門診補償：參合人員在本縣鎮、村兩級定點醫療機構就診發生的門診費用補償標準為30％；門診特殊病種的專項治療費用補償標準為70%（不設起付線、不計入門診補償限額）。
參合家庭門診年度補償上限不超過家庭年度籌資總額的2倍；有慢性病人的家庭門診年度補償上限不超過家庭年度籌資總額的3倍。慢性病病種按市合管辦劃定的范圍執行，慢性病病人的認定由所在村（社區）衛生室申報，鎮衛生院審查，縣合管辦確認。
二、住院補償：
（一）參合人員在市（含轉診到市外、在市外務工居住地鎮以上醫療機構）、縣、鎮三級定點醫療機構發生的住院費用補償設起付線，起付線分別為600元、400元和200元。
（二）參合人員在本縣鎮級定點醫療機構發生的住院費用，可補償部分（減起付線200元）按80%比例補償，保底補償標準為75%。
（三）參合人員在本縣縣級定點醫療機構發生的住院費用，可補償部分（減起付線400元）按60%比例補償，保底補償標準為55%。
（四）參合人員轉診到市級定點醫療機構或市外醫療機構（辦理轉診手續）和外出務工、居住地（市外）鎮以上醫療機構發生的住院費用，可補償部分（減起付線600元）實行分段累計補償：
1.10000元及以下部分，按40%比例補償；
2.10000—50000元（含50000元）部分，按50%比例補償；
3.50000元以上部分，按60%比例補償。
市級定點醫療機構的保底補償標準為35%，市外醫療機構住院治療的不實行保底補償。
（五）參合人員未辦理轉診手續，自行到市級定點醫療機構或市外醫療機構就診的視為非正常轉診發生的住院費用，可補償部分（減起付線600元）按30%比例補償。
（六）參合人員跨年度住院，住院補償計入出院年度。否則，僅補償參合年度發生的醫藥費用。
第二十五條 補償辦法：
一、參合人員持本人合作醫療證（卡），在本縣鎮、村定點醫療機構發生的門診費用，在繳費后即時辦理補償手續，其中村級定點醫療機構實行扣減收費代替補償。
二、參合人員在縣內定點醫療機構發生的住院費用，在出院結算時，憑本人合作醫療證（卡）、身份證、住院稽查單、外傷（中毒）病例稽查單等，在定點醫療機構直接辦理補償手續，參合人員或其親屬應在補償單據上簽字（或按指印），相關證件復印件、證明材料留存備查。
三、參合人員轉診到市級定點醫療機構發生的住院費用，出院結算時，憑本人合作醫療證（卡）、身份證、轉診證明、住院稽查單、外傷（中毒）病例稽查單等，在市級定點醫療機構直接辦理補償手續，參合人員（或其親屬）應在補償單據上簽字（或按指印），相關證件復印件、證明材料留存備查。
四、參合人員在市外醫療機構發生的住院費用，出院后憑合作醫療證（卡）、身份證、出院記錄、轉診證明、市外住院病人稽查單、住院費用清單、發票等到鎮（園區）合管辦申請補償，經鎮（園區）合管辦初審后，上報縣合管辦審批辦理補償手續。未辦理轉診手續的，按非正常轉診處理。
五、參合人員在外出務工居住地鎮以上醫療機構發生的住院費用，出院后憑合作醫療證（卡）、身份證、出院記錄、住院費用清單、發票、用工單位證明、務工居住地派出所或村（居）委會證明等相關材料到所在鎮（園區）合管辦申請補償，經鎮（園區）合管辦初審后，上報縣合管辦審批辦理補償手續。
六、辦理醫藥費用補償時，經辦人員應同時把本次醫藥費金額、實際補償金額等相關內容填入合作醫療證。
七、參加新農合的醫療救助對象在各級定點醫療機構就診發生的醫藥費用，在辦理新農合補償手續時同時結報醫療救助費用，實行“一站式服務”和現場刷卡直報。
第二十六條 補償時限：門診票據原則上在15天內補償，次年不再補償上年度門診發票；住院票據應在出院后一個月內補償；外出務工居住的住院票據應在出院后6個月內補償；門診特殊病種的治療票據必須先辦理審批手續后方可補償，補償時限以審批單批準時限為準。
第二十七條醫藥費不予補償的范圍：
一、院外會診、自購藥品、健（研）字號藥品、滋補品、血液及血液制品、蛋白類制品、特護、特殊治療、救護車、陪護、包床、伙食、生活用品、空調（取暖、降溫）、電話、非合管辦組織的體檢、一次性材料費以及自用的保健、按摩、檢查和治療設備器械費等。
二、各種美容健美項目以及非功能整容、矯正手術和各種減肥、增胖、增高費用，近視眼矯正、義齒、義眼、義肢、義耳、義頜、驗光配鏡、助聽器等康復性器具費用，各種器官或組織移植的器官源或組織源費用。
三、計劃外生育、計劃生育手術及助孕、保胎項目，司法和勞動鑒定，醫療事故、糾紛及其后遺癥的費用，氣功療法、音樂療法、保健性的營養療法、磁療等輔治療項目。
四、縣級及以上醫療機構的門診醫藥費，自行外出購藥費及使用非規定范圍內的藥品費。
五、打架斗毆、交通事故、工傷、食物中毒等由他人造成的人身傷害和服毒、吸毒、自殺自殘、酗酒及犯罪行為等產生的醫藥費用。
六、性傳播疾病（系指梅毒、淋病、尖銳濕疣、生殖器泡疹、非淋菌性尿道炎、軟下疳、性病、性淋巴肉芽腫）的醫藥費。
七、參合人員在市內非定點醫療機構就診發生的醫療費用。
八、《市新型農村合作醫療基本藥物目錄之外的藥品和醫療服務項目費用。
第二十八條嚴格按照衛生部《關于規范新型農村合作醫療健康體檢工作的意見》（衛農衛發〔〕25號）及省、市要求，對當年參加新農合的群眾，組織一次健康體檢，強化體檢質量控制，并為群眾建立和完善健康檔案，切實加強健康管理，發揮體檢作用。縣合管辦要根據服務質量、數量和費用標準，向提供體檢服務的醫療機構支付費用，不得采取在新農合基金中預算安排或直接預撥的方式將健康體檢資金直接劃撥給醫療機構，對不符合質量要求的健康體檢項目，新農合基金不予支付費用。
第二十九條 新農合基金只用于參合農民的醫藥費用補償，重大公共衛生服務項目、白內障復明手術等應先執行專項補助，剩余部分中的可補償醫藥費用再按新農合規定給予補償。
第七章定點醫療機構管理
第三十條定點醫療機構的確定，由縣合管會按照《市新型農村合作醫療定點醫療機構管理辦法》等文件要求，采用競爭的方法選定，實行動態管理。經批準的定點醫療機構由縣合管會頒發銅牌，實行掛牌服務并與縣合管辦簽訂新農合服務協議。
縣內經批準設置的村級衛生室、鎮級衛生院、縣級醫院和市內三級醫院、專科醫院（均為非營利性醫療機構），均可申請參加競選。
定點醫療機構必須安裝“睢寧縣新農合信息管理系統”軟件，實行聯網管理。各級定點醫療機構使用統一的管理軟件、統一的診療項目目錄、藥品目錄，并配備補償刷卡設備，門診、住院補償均實行刷卡補償，對參合對象實行現場結報，即時補償。
一、南通市鄉鎮衛生院的產權制度改革總體狀況和主要成效
從2000年上半年開始，南通市對所有鄉鎮衛生院進行了產權制度改革，從整體情況看，改制后的鄉鎮衛生院產權比較明晰，運行比較正常，在管理機制、投入機制、運營機制、激勵機制等方面成效逐步顯現。
1.職責明確、職權清晰的管理機制初步到位
多年來，衛生行政部門往往是醫療機構“婆家”的角色，既要管理著衛生院，同時又要考慮衛生院的發展、人員的福利、人事的安排、科室的建設等等問題。而改制后的衛生院經營者主動管理意識加強，法人代表不再存在以前那種“等、靠、要”思想，而是在激烈競爭的醫療市場中主動分析、尋找衛生院的經濟增長點，了解衛生院服務區域的最有效需求，調整衛生院的學科建設，滿足不斷變化的市場需求。衛生行政部門可以從繁雜的事務中解脫出來，把重點放到衛生政策的制定、區域資源的調整、衛生行政法律法規和業務規范的監督執法以及衛生信息的等。
2.自我籌資、自我積累的投入機制初步形成
長期以來，鄉鎮衛生院的建設資金主要靠上級行政撥款。由于政府財力有限，對衛生事業投入不足，使衛生院無力發展。通過改制，將醫院內部職工的閑散資金吸納到醫院經營中，不僅通過以債轉股的方式歸還了原職工集資款，解決了醫院的周轉資金，而且在相當程度上彌補了醫院投入不足的矛盾，促進了衛生院業務的發展。
3.自主經營、自負盈虧的運營機制初步啟動
鄉鎮衛生院改制后，由于產權明晰，在人事、分配、投入等方面都具有了自主決策權，形成了“能者上、庸者下”的機制，競爭意識得到加強，管理上千方百計制定切實可行的管理辦法，想方設法強化成本核算，注重引進人才，這樣規范拓展了鄉鎮醫療市場，增進了鄉鎮衛生院的效益。
4.聯股聯利、聯股聯心的激勵機制初見成效
試行股份合作制后，職工由于擁有股份，醫院的運營狀況直接關系到職工的切身利益，所有干部職工由過去的單純的勞動者，變成了勞動者、投資者、管理者兼而有之的身份，使干部職工的思想觀念發生了深刻變化，促使職工更加關心醫院的運營管理。
二、南通市鄉鎮衛生院的產權制度改革的主要不足
南通市鄉鎮衛生院改制以來，總體上運轉平穩。但經過近十年的運行，發現也存在諸多不足，主要表現在思想觀念的局限性、規范管理的滯后性、人才流失的嚴重性等問題。具體表現在以下幾方面。
1.政府舉辦鄉鎮衛生院的職能缺失
醫院產權制度改革后醫院的性質雖仍定位為事業單位、非營利性醫院，但由于國有集體資產由鄉鎮衛生院退出、民間資產的進入，事實上鄉鎮衛生院已成為民營醫院。政府對醫院投入缺失，醫院實行自收自支，支出全部由醫院自行解決，政府對醫院的管理職能淡化，部分衛生行政部門對醫院的監管不到位，少數醫院各項醫療制度尤其是核心制度、財務制度、安全生產等各項制度執行不力，醫院的醫療行為、財務管理、人事管理等均由單位董事會或個人老板說了算，致使部分醫院運行混亂，存在嚴重安全隱患，容易誘發醫療糾紛。
2.醫院所有者整體素質相對偏低，管理質量下降
有人對改制后南通市119名鄉鎮衛生院產權所有者進行了調查，從學歷情況看其中無學歷者占23.5%，其余人員中以中專學歷為主；從職稱看初級職稱占56%，另有4%的人員沒有職稱。由此可見鄉鎮衛生院改制后管理者素質相對較差，由此必然導致醫院的管理質量下降，可能出現管理混亂現象。
3.部分鄉鎮衛生院經營欠規范
由于政府對衛生事業投入甚微，醫院的運行和發展要靠自我籌資、自我積累，因此醫院決策層必然要以經濟利益作為醫院運行的首要目的。另外醫院為個人或部分股東出資購買，部分管理者為了及早收回投入，謀取更大利益，不惜違反醫療機構管理的相關規定，超范圍執業、非法執業、惡意競爭，致使醫療市場混亂。部分醫院置患者安全于不顧，肆意擴大診療范圍，超范圍手術，或通過不正規手續聘請外院人員來院手術，嚴重危害了患者的安全。
4.鄉鎮衛生院的人事管理不到位，人才隊伍建設滯后
誠然改制后部分醫院為了發展不惜重金聘請醫技人才到醫院工作，為醫院發展提供了幫助。但事實上自從改制以后，南通市基層醫療衛生單位引進人才尤其是優秀人才的難度越來越大，尤其是基礎較差的單位由于經濟原因不能提供滿意的待遇，致使引進人才的難度更大。在引入人才困難的同時，留住人才也很難，人才流出現象較為嚴重，有些醫院成了新進人員的“培訓基地和跳板”部分醫療骨干也因待遇差異外流。
5.鄉鎮衛生院管理者采取短期行為，制約了基層醫院的發展
由于醫改政策的不定性，同時由于部分醫院院長年齡較大，面臨退休，有了能把醫院暫時運行好、安穩退休的想法，因此在醫院管理和發展過程中采取短暫行為，不愿加大醫院的人才培養、設備投入和基礎設施投入，致使醫院的醫療技術停滯不前和基礎設施設備落后，阻礙了醫院的正常發展。
三、深化和完善鄉鎮衛生院產權制度改革的對策建議
1.強化政府投入
強化政府責任，確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。政府必須在每個鄉鎮舉辦一家衛生院，政府應負責其舉辦的鄉鎮衛生院按國家規定核定的基本建設經費、設備購置經費、人員經費、重點學科發展經費、符合國家規定的離退休人員費用，對承擔的公共衛生服務等任務給予專項補助，形成規范合理的公立醫院政府投入機制，使其正常運行。
2.明確鄉鎮衛生院功能定位
完善以鄉鎮衛生院為基礎的農村醫療衛生服務體系。加快建設以鄉鎮衛生院為主體、村衛生服務站為補充的農村衛生服務網絡，完善服務功能，以維護農村居民健康為中心，明確規定使用適宜技術、適宜設備和基本藥物，為廣大群眾提供疾病預防控制等公共衛生服務、一般常見病及多發病的初級診療服務、慢性病管理和康復服務，確保低成本服務，以維護其公益性質。轉變農村衛生服務模式，不斷提高服務水平，堅持主動服務、上門服務，逐步承擔起居民健康“守門人”的職責。
3.規范醫院藥品使用行為
政府要按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重的原則遴選制定國家基本藥物目錄，合理確定品種和數量。建立基本藥物的生產供應保障體系，在政府宏觀調控下充分發揮市場機制的作用，基本藥物實行公開招標采購，堅決治理醫藥購銷中的商業賄賂，統一配送，減少中間環節，保障群眾基本用藥。
4.加強醫藥衛生人才隊伍建設
地方政府要及時制定和實施衛生人才隊伍建設規劃，重點加強公共衛生、農村衛生專業技術人員和護理人員的培養培訓。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村服務。對長期在基層工作的衛生技術人員在職稱晉升、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜。完善全科醫師任職資格制度，健全農村和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育。加強高層次科研、醫療、衛生管理等人才隊伍建設。建立住院醫師規范化培訓制度，強化繼續醫學教育。加強護理隊伍建設，逐步解決護理人員比例過低的問題。培育壯大中醫藥人才隊伍。穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流。規范醫院管理者的任職條件，逐步形成一支職業化、專業化的醫療機構管理隊伍。
(中國社會科學院，北京100045)
內容提要：源于醫療衛生服務的多重特殊性，我國長期以來對其采取免征營業稅政策，但增值稅擴圍的推進必然會對這種優勢產生影響，利用改革契機對其進行合理的稅制設計有助于推進醫改進程。本文在從理論上分析醫療衛生行業特殊性的基礎上，著重分析了在醫療衛生行業改征增值稅的必要性和合理性，并嘗試利用投入產出數據驗證這一判斷，測算了增值稅擴圍給醫療衛生行業帶來的稅負變化，以及實行不同增值稅率時的實際稅負。結果表明，改征增值稅確實能夠大幅降低醫療衛生行業的稅負水平。最后，文章提出了醫療衛生行業增值稅設計的建議。
關鍵詞 ：醫療衛生營改增稅負變化投入產出分析
中圖分類號：F810.4 文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0057-07
一、引言
作為關系基本民生的重要服務產業，對醫療衛生行業進行的改革和調整在各國發展和轉型中都極具標志性。在我國，除了醫療衛生服務行業本身所具有的特殊性外，經濟發展的一系列階段性特征也使醫療衛生行業的改革表現出更為突出的復雜性和緊迫性。一方面，我國的醫療衛生行業脫胎于計劃經濟體制，在計劃經濟向市場經濟的轉型過程中，逐漸從完全封閉的國內市場和集體所有制保護中走出來，不得不開始謹慎面對民營資本和外資資本的競爭。另一方面，整個社會正處于深刻的改革進程中，來自于財稅、金融等領域的變革必然會直接或間接地作用于醫療衛生行業的政策選擇，在其內部形成了各類利益群體錯綜復雜的局面，推行改革必須通盤考慮，具備長遠視野。也正是受這些問題的牽絆，我國的醫療改革自2009年啟動以來進展緩慢，公立醫院改革遲遲未動，基層醫療機構建設舉步維艱，藥價虛高問題未得到有效緩解，人民群眾普遍反映的“看病貴、看病難”問題依然存在。就當前局勢看，單靠衛生體系自身完成醫改使命比較困難，需要借助外力的推動來實現。
在具備調節功能的各類工具中，財稅體制具有綜合性和基礎性的特點，財稅政策能夠藉由政府部門的收支活動滲透到所有的個人、家庭和企業，體現在幾乎所有的經濟社會活動中，在各項改革中一直擔任著重要角色。隨著新一輪稅制改革的加速推進，各行業都將面臨深刻的蛻變，醫療衛生行業也不例外。利用財稅改革契機，以醫療衛生行業的稅收制度變革推進醫改進程，是值得我們深入思考的問題。
依托以上背景，本文嘗試從營改增的角度切人，考察醫療衛生行業的稅收政策選擇問題。在分析醫療衛生行業稅制設計的理論基礎后，文章分析并評價了我國醫療衛生行業稅收政策的變遷，從理論的視角探討了征收增值稅的合理性和必要性，并利用投入產出表對不同政策效果的模擬為相關結論提供了實證依據。最后，文章提出了在醫療衛生部門征收增值稅的政策建議。
二、衛生行業稅制設計的理論基礎
衛生服務一般可以分為兩類，一類是對已經出現的各類疾病進行治療，使人體恢復健康的臨床醫療服務；另一類是提升人群整體健康水平、改善公共衛生環境的公共衛生服務，包括衛生監督、傳染病免疫和檢測、健康教育、水質檢測等。后一類服務具有典型的非排他性和有限的非競爭性，將其納入準公共產品范疇，由政府承擔主要責任是無可爭議的。對于前一類服務，就其經濟性質而言，具有私人性，但由于醫療服務所具有的特殊性，若任由私人市場供應，勢必會造成供給不足，必須要求政府介入。
其一，醫療服務市場供需雙方存在嚴重的信息不對稱性。正如Arrow(1963)所指出的，醫療市場中存在著“醫患信息不對等”問題，相對于醫生來講，病人缺乏足夠的醫學知識，無法判斷醫療質量的好壞以及與價格是否相符，必須面對不確定的治療結果，若醫療機構以利潤極大化為目標，就會藉此對病人收取高價格，實際上卻提供低質量的服務，導致醫院與病人之間的契約失效。這種市場失靈決定了政府參與的必要性。
其二，醫療服務具有外部性的特征。對外部性的討論開始只局限于一些傳染性疾病的防疫(Lees，D.S.，1962)，這是顯而易見的。但這種討論后來逐漸擴展到了基本醫療服務(M.V.Pauly，1970)，甚至只有小規模人群購買的衛生保健服務。這是由于，人們對急救、住院服務的需求具有不確定性，人們能從他人得到適切的治療從而獲得健康這件事中獲得極大的心理效用。在這種情況下，保證醫療服務的可及性需要有公共補助。
其三，衛生服務供給的水平和質量具有廣泛的社會影響。人力資本是推動社會物質和文化發展的根本，而身體素質是人力資本極為重要的衡量要素。如果因病致貧在一社會中成為普遍現象，將不利于社會財富的積累，更難以形成和諧有序的社會環境。對于這樣對社會發展有基礎性作用的服務，政府須承擔一定的責任。
可見，由于自身的特殊性，醫療衛生資源無法通過市場價格機制達到最優配置，需要由政府介入。但根據Rose-Ackerman(1996)的主張，政府在直接提供公共財政支持的商品時，很難同時滿足各方的特殊偏好。如果交由民間非營利組織來提供，可以更大程度上符合人民的偏好及期待。在這種情況下，政府要做的是通過稅收減免或直接進行補貼，刺激供給，滿足社會需求(周其仁，2007；張軍民，2008)。
三、我國醫療衛生行業的稅收制度選擇
（一）我國醫療衛生行業的稅收制度變遷
正是出于對醫療衛生行業特殊性的考慮，我國一直對其采取比較特殊的稅收政策并經歷了幾次較大調整。
1950年，中央財經委發出《關于醫院診所免征工商業稅規定的通知》，規定公私立醫院診所在一定的前提條件下免繳工商業稅①。1955年，《關于貫徹醫療機構免征工商業稅的通知》進一步完善了對醫療機構的稅收優惠政策，并擴大了受惠面，將享受優惠政策的醫療機構擴展至門診部、衛生院、個體開業醫師、鑲牙所，而且取消了私立醫院診所的三個前提條件。也就是說，在此階段，不論是公立還是私立的醫療機構，提供醫療衛生服務的行為都是免工商統一稅的。
1994年我國進行稅收體制改革，以增值稅和營業稅代替了工商統一稅，把醫療衛生服務納入營業稅的應稅對象②。雖然從表面上看并沒有改變對醫療衛生服務的稅收處理方式，醫療機構提供醫療衛生服務的行為依然能夠享受免營業稅的優惠政策，但由于增值稅的計稅方式與營業稅乃至之前的工商統一稅都有較大差異，醫療衛生行業的外在環境已經發生了很大變化。好在增值稅征收初期征收范圍較窄，對醫療衛生行業稅負的影響較小。
引來最大爭議的一次變動是2000年的《關于醫療衛生機構有關稅收政策的通知》，開始根據醫療衛生機構的相關分類文件，對非營利性醫療機構和營利性醫療機構分別采用不同的營業稅政策，并把醫療服務的提供價格是否符合政府指導價作為非營利性醫療機構能否享受稅收優惠的依據。這一未經廣泛征求意見和先期試點的政策，遭到來自各方的反對聲音。
在2009年新醫改后，對醫療衛生行業的稅收政策再一次轉回到營業稅的免稅范圍內。即在現行制度下，所有醫療衛生機構，不論是營利性的還是非營利性的，提供的醫療衛生服務均免繳營業稅。
(二)對醫療衛生行業現行稅收政策的評價
依托于我國稅收制度改革的大背景，我國對醫療衛生服務的稅收政策經歷了統一免繳工商統一稅到統一免繳營業稅，到分類征收營業稅，再到統一免繳營業稅的轉變過程。在最初，對醫療衛生服務統一免征營業稅的政策能鼓勵社會資本投資醫療衛生領域，有其可取之處。但是，隨著增值稅擴圍試點的展開，交通運輸和部分現代服務業范圍由(1+6)行業增加為(1+7)行業，并于2014年8月1日在全國鋪開，征收營業稅的行業和范圍正在迅速減少。在這種情況下，無論是對于醫療機構、患者還是對政府來講，對醫療衛生行業繼續實行免征營業稅的政策都具有明顯的負面作用。
對醫療機構來講，在購買醫療器械等中間投入產品時，要繳納銷售方隱含在價格里的增值稅銷項稅，成為醫療衛生機構的進項稅，但作為營業稅納稅人，無法對其進行抵扣，這實際上是把醫療機構當成醫療服務的最終消費者，承擔了本應該由患者承擔的稅負。醫療器械等中間投入的價值是在醫療行為中持續實現的，對醫院征收營業稅實際上是對醫療器械轉移價值的再次征稅，即便營業稅在實際征繳中已經予以免除。如此看來，增值稅的擴圍使得對醫療機構的稅收優惠大打折扣。
從消費者的角度看，醫療衛生機構為購買中間投入而支付的進項稅會增加醫療服務成本，進而表現為價格的一部分，實現向消費者的轉嫁。衛生機構轉嫁稅收成本的能力取決于醫療服務的供求彈性。在醫療市場信息嚴重不對稱，衛生資源還較為緊缺的情況下，供需矛盾緊張的問題非常顯著，供給方定價在多數情況下還難以避免，患者不得不接受稅收成本轉嫁。
對于政府來講，一方面，將衛生機構隔離于增值稅之外，無法在全社會形成增值稅的完整鏈條。在增值稅廣泛擴圍的背景下，對衛生行業的特殊政策顯得尤為不合時宜。另一方面，政府在基本公共衛生服務籌資中承擔主要責任．在基本服務中通過社會醫療保險承擔大部分籌資責任，如此看來，政府才是醫療服務的最終支付者。在醫院將增值稅稅負通過醫藥價格轉嫁于患者的情況下，這部分稅款實際上是由政府來負擔的，出現了政府向政府“繳稅”的問題，違背了稅收的基本原則。
（三）醫療衛生行業征收增值稅的合理性
在新一輪稅制改革的背景下，將醫療衛生行業納入到增值稅的征收范圍具有諸多必要性。
首先，從增值稅的概念上說，只要是生產流通環節中發生的生產和銷售行為都應當屬于增值稅的應稅范圍。醫療衛生機構從事的是以醫療衛生服務為生產對象的生產活動，這一行為本就該包括在增值稅的稅基當中。
其次，從增值稅轉型和擴圍的角度看，把醫療衛生服務納入增值稅符合我國稅制改革的趨勢和要求。我們針對增值稅所推行的一系列改革的目的是盡可能擴大增值稅稅基，消除服務業發展中的稅收制度性障礙，促進服務經濟轉型，調整經濟結構。若對包括衛生行業在內的部分行業繼續征收營業稅，是對增值稅稅基的極大侵蝕，不利于總體的減稅效果，直接違背了改革的本意。
再次，從醫療衛生行業發展的政府責任看，將醫療衛生機構納入增值稅的征稅范圍，不僅能避免對醫療器械等中間投入產品的重復征稅問題，真正實現對衛生部門減輕稅負，實現對醫療衛生部門發展的扶持，還能恢復稅收對資源配置的中性作用，矯正由于中間投入代價過高而導致的衛生部門向產業鏈上游轉移行為，減少低效率的生產擴張，符合社會發展的根本要求。
最后，從各國的實踐經驗看一些主要國家也都將醫療衛生行業納入到增值稅的覆蓋范圍內，同時采取了較為特殊的稅收政策，借公共財政之力扶持其發展。歐盟對醫療衛生服務征收增值稅，同時采取豁免的處理方式①；加拿大征收增值稅并對部分服務免稅，但對免稅交易采用的是退還進項稅的方法②；澳大利亞、新西蘭等國家對醫療衛生服務實行的是全面征收增值稅的方法，只允許極少數的豁免，形成了完整的增值稅體系③。因此，從實踐層面來看，對醫療衛生服務業征收增值稅是完全可行的。
四、對醫療衛生行業不同稅收政策的效果模擬
為了驗證以上基本判斷，本部分利用全國衛生行業投入產出數據，對不同稅收政策的效果進行模擬，為有關結論提供證據。模擬過程分成以下兩個情景進行。
（一）情景1：現有制度下增值稅擴圍對醫療衛生行業的影響
在這種情景下，醫療衛生行業繼續實行營業稅免繳政策。基于2007年全國135部門投入產出數據可以看出（見表1），醫療衛生行業的產出結構中，整個增加值的比例是33.1%。這其中，我們通常認為可能會占絕大比重的勞動者報酬只占22%，資本報酬率更小，僅占9 9%（固定資本折舊與營業盈余的和）。中間投入的貢獻達到66.9%，作為目前涉及面最廣的稅種，增值稅的擴圍將會對這部分投入中的相關行業產生重要影響，從而影響到衛生部門的成本。
為了更具體地展現增值稅擴圍對醫療衛生行業的影響，我們嘗試將這一影響量化。擴圍后，醫療衛生機構需要承擔有關行業中間投入的增值稅銷項稅，體現為衛生行業的中間投入成本變化。為了與營改增之前形成對比，我們假設這些行業在征收營業稅時也能實現稅負的完全向下轉嫁。那么，相關行業中原營業稅稅額與增值稅銷項稅額的差即為衛生行業稅負的變化額。
如果用2007年的數據來描述這一政策效果，從表2中可以發現，試點行業占整個中間投入的比例為4.26%。其中，投入相對較多的行業為電信和其他信息傳輸服務業(1 78%)、商務服務業(1.18%)。營改增的持續推進不僅沒有減輕衛生行業的負擔，反而使其承受的“隱形稅負”增加了91074.78萬元，占原來稅負的1.1%。
（二）情景2：醫療衛生行業改征增值稅的效果模擬
在這種情境下，假設醫療衛生行業也進入增值稅征收范圍，能夠進入進項稅和銷項稅的抵扣鏈條。我們通過投入產出表看醫療衛生行業稅收負擔的變動情況。
表3反映出的是衛生行業的各類中間投入的分布及銷項稅額，加總后得到總額為9072052萬元。這部分稅負直接隱藏在價格里面，成為衛生行業必須要承擔的隱形稅負。
在表4中，我們對醫療衛生行業的增值稅制度進行了稅率假設，并將各種假設下的稅負與改征增值稅之前的稅負相對比，觀察稅負變化情況。我們依據增值稅的現行稅率，規定了5個稅率。其中，在0%和6%的稅率下，實際稅負為負值。8.46%為稅負由負轉正的臨界值，這表明，如果征收的稅率小于此值，醫療衛生業實際上會通過改征增值稅得到稅收補貼。隨著稅率的繼續提高，當稅率達到17%時，新稅制下的增值稅額會與現稅制下的稅負基本持平。
可以看出，將醫療衛生行業納入增值稅征收范圍，只要使其稅率保持在現行稅率范圍內，醫療衛生行業的稅收負擔就會得到大幅降低。
五、我國醫療衛生服務征收增值稅的政策建議
由于公共衛生服務的準公共品性質，以及醫療服務信息不對稱性、外部性的特殊性，再加上醫療衛生服務對社會穩定和發展的重要基礎性作用，對醫療衛生服務的發展給予稅收優惠或財政補貼在理論上具有正當性。我國雖然在一個相當長的時期內堅持對醫療衛生服務業采取免征營業稅的政策，但隨著整體稅制的變革，增值稅的開征、轉型和持續擴圍，導致醫療服務業的稅收優勢逐漸喪失，反而承受了比其他行業更高的稅負。我們的測算也顯示，增值稅擴圍后醫療衛生行業的稅收負擔不但不會縮減，反而將增加1.1%。相反，如果改征增值稅，當稅率在8.46%以下時，醫療衛生機構實際的稅負為負值，只有征收17%0以上的稅率時，才會與當前的稅收水平持平。現有的稅收制度的確增加了醫療衛生機構的負擔，這一方面不利于醫療服務業自身的發展和技術提升。另一方面，對醫療服務的剛性需求導致醫療衛生機構將過高的成本負擔向消費者轉移，這是醫患關系持續惡化的重要原因之一，也導致政府向政府繳稅的問題難以避免。在如此多的問題束縛下，我國對醫療衛生體系展開的改革難以取得實效。只有以財稅改革為抓手和動力，才能改變新醫改處處被動的局面，將各項政策落到實處。
基于這些考慮，本文提出以下幾點改革醫療衛生行業稅收制度的建議：
首先，將醫療衛生行業納入增值稅的征收范圍。用增值稅完全取代現有的營業稅制度，讓醫療衛生機構成為增值稅征收的一個環節，實現醫療衛生服務中間投入增值稅的應抵盡抵，使稅制進一步統一。這能夠減輕醫療衛生機構的負擔，理順其與上游產業和消費者的關系，從而能夠規范醫療衛生機構的運作模式。
其次，在醫療衛生行業內部實行差別化的增值稅稅率。對于享受財政補貼、具有公共服務性質的基礎性醫療衛生服務，可以采取較低稅率，或者適用零稅率，用這樣的稅收優惠支持更多的社會力量參與提供服務，保持此類服務的公益性，這符合稅收的基本原則和醫療衛生體制改革的基本要求。對于醫療衛生機構自主定價提供的服務，按照服務類行業的增值稅率正稅，以此保證稅收來源的穩定性，對醫療衛生部門的發展也能起到良好的促進作用。