行政體制論文精選(九篇)

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第1篇：行政體制論文范文

論文關鍵詞：經濟體制，地方政府，職能轉變

 

改革開放以來，我國經濟社會發生了深刻的變化，經濟持續快速發展，產業結構日趨合理，經濟效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經成為目前經濟運行中一支重要的經濟力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經濟體制還在進一步改革的過程中，市場機制、競爭機制等還不健全，產業結構、經濟結構、經濟增長方式尚欠合理，這都嚴重影響了經濟的發展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現職能的轉變。

一、地方政府職能轉變面臨的困境

（一）地方政府越位嚴重

現階段在社會主義市場經濟條件下，由于受到計劃經濟體制的影響和部門利益的驅動，地方政府往往以“全能者”的身份出現在市場經濟中畢業論文題目，超越自身權限，涉足市場、企業和社會組織的自主權力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進的機構改革中，地方政府重點進行了國有企業產權制度的改革，探索了企業經營權與所有權分離的途徑，撤銷了一些專業經濟管理部門，增強了企業的活力與競爭力。但是，由于國有資產監管機制尚未完善，政府仍然承擔著國有資產管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業進行一定程度的直接控制，地方政府經濟調節這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區、某些領域至今仍然伸得過長。表現在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業經營管理與人事管理。地方政府直接介入企業管理，與市場經濟所需要的自主經營、自負盈虧的企業主體資格要求相違背，直接損害了企業利益。

（二）市場監管職能實施不合理

地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規則，維護市場的正常秩序。從地方政府的市場監管職能分析，一些地方政府的市場監管職能還很弱。在地方政府職能轉變過程中，如何實現對本地區的市場經濟秩序的監督和管理，對壟斷行業如何限制，對市場環境如何構建，對產權如何界定和保護等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監管職能實施不當。具體表現有：地方保護、政策歧視、監管不力、權力濫用等。這些都影響了政府的執行力和公信力。

（三）社會管理職能定位模糊

從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統治職能的層面上來展開對社會管理職能的認識的，因此常常將社會管理職能與經濟調節、市場監管和公共服務職能混同起來畢業論文題目，忽略了社會管理中的公事事業管理這一重要內容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導的對自然災害、突發事件的應急機制，地方政府和社會對公共危機的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準、社會管理組織不發達，體制不順、管理機制不暢，手段落后等。另外，生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機制。

（四）服務職能不強

從地方政府的公共服務職能來分析，一些地方政府對本地區公共產品和公共服務的提供遠遠不能滿足公共需求。這一點在西部地區的地方政府和層級較低的地方政府中表現得尤為突出。基層社會基礎薄弱，公共產品和公共服務的提供長期未得到應有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農村的文化教育、合作醫療、社會保障等公共產品和公共服務的提供長期以來得不到重視，影響了農村的發展。

二、經濟體制轉軌條件下我國地方政府職能轉變對策

（一）轉變地方政府執政觀念

轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執政理念：一是“以民為本”的服務理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執政理念的核心畢業論文題目，是政府行政運作的一項基本原則。四是責任政府理念。要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。

（二）重新構建政府與企業、市場及社會公眾的關系

政府與企業、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業、市場和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：地方政府與企業的關系方面，政府要把自主經營權利真正交給企業，實現所有權與經營權分離，建立地方政府為企業服務的新體制；地方政府與市場的關系方面，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。一個完備的市場機制和一個有效的政府都是經濟發展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關系方面，政府要注重社會潛能，充分發揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。

（三）加快政治體制變革和創新

首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續，規范審批方式和程序，取消不合法律、法規要求的審批事項畢業論文題目，取消可由市場自行調節、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。著力在推進依法行政、清廉為政、民主施政、科學理政四個方面發揮更積極的作用，使各級政府在繼續履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能；在加強和改革政府管理的同時更加注重建設服務型政府；其次，建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務論文范文。同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；再次，要完善地方政府績效評價和監督機制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發展觀，整合現行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系，采用目標管理（MBO）、全面質量管理（TOM）等手段進行績效管理，吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業績進行客觀公正的評價，獎優罰劣，促進政府績效的提高，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性，促進地方政府職能的轉變。與此同時，要完善對地方政府行為的監督機制。

（四）加快行政法制建設

依法行政是推動地方政府職能轉變的有力手段。地方政府職能轉變的各項措施，需要運用法律手段加以保障；地方政府職能轉變的成果畢業論文題目，則需要上升為法律才能得以確認和鞏固。因此，只有加強行政法治建設，堅持依法行政，轉變工作方式，轉變工作作風，才能大大提高行政效率，切實轉變地方政府的職能。主要應做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理；三是理順現行行政執法體制。理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路；四是完善依法行政的監督機制。完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。

轉變地方政府職能是復雜而艱巨的系統工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉變、由人治政府向法治政府轉變、由權力政府向責任政府轉變、由封閉政府向透明政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變、由低效政府向高效政府轉變、由失信政府向信用政府轉變、由傳統政府向電子政府轉變。實現以上這些轉變，需要長期艱苦的努力。

[參考文獻]

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第2篇：行政體制論文范文

誠然，只有瘋子才會放棄強制，但是對強制的規范和制約一直是人們所不曾放棄的追求。衛生行政強制執行是一種具體的行政行為，它是指衛生行政機關在實施國家行政管理過程中，對不履行法定義務（作為或不作為）的當事人運用的法定的強制措施，強制當事人履行其義務。它是保證國家衛生行政管理活動順利進行的一種強有力的行政執法手段。由于我國衛生行政立法的不完善以及衛生行政執法的不健全，在衛生行政強制執行的實踐中，或處于“執行難”的狀況，或出現“恣意侵害”的現象。筆者在肯定行政強制存在之合理性的前提下，對我國衛生行政強制執行制度所存在的主要問題歸納為以下幾個方面：

（一）缺乏統一立法。

衛生行政強制執行制度是一項重要的衛生行政執法制度，必須建立在統一的立法基礎上。目前我國有關行政強制執行的立法極為分散不一。有些立法規定了行政強制執行問題，有些卻沒有規定，即使規定了的，也十分不統一。《行政訴訟法》第六十六條表明了一個原則，即法律規定行政機關可以自行強制執行的以外，其他行政行為的執行均需申請法院。很顯然，這一原則性規定是遠遠不夠的。因為法律以什么標準確定行政自行強制執行權？法律賦予行政機關哪些強制執行權？行政機關又如何實現自行強制執行權？法院對于行政機關的申請如何執行？責任由誰承擔？是否所有行政行為都需要強制執行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進行統一的立法。

（二）衛生行政強制執行缺少指導原則。

如同其他衛生行政執法制度一樣，衛生行政強制執行也應當遵循一定的原則和規范。但由于我國立法并無太多類似的規定，所以實踐中濫用衛生行政強制措施的現象十分普遍。在執法過程中，不分析情節嚴重性，習慣使用直接強制措施，不善于使用間接強制措施、錯誤執行拒不承擔賠償責任等，這些問題均需通過統一立法規定行政強制執行原則加以解決。

（三）衛生行政機關與法院的行政強制執行權劃分不清。

目前數量眾多的衛生法律法規都規定，衛生行政機關對于相對人拒不履行行政決定的，可申請人民法院強制執行。從表面上看，這是衛生行政機關在重大權益問題上尊重司法權的表現。即行政決定的執行涉及相對人重要權利，不能由衛生行政機關隨意行使，必須申請法院予以執行。但事實上，這種規定并沒有達到預想的效果。一方面，法院面對大量行政強制執行案，在人力物力嚴重不足情況下，往住不是草率行事，就是束手無策；另一方面，由于行政機關對大量行政決定沒有執行權，申請法院執行又耗費時間，嚴重影響了行政效率。

由于立法的原因，目前我國衛生行政機關和法院在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一標準和界限。很多衛生行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請法院強制執行，大量的申請執行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔。

法院由于僅進行審查而不進行實質審查，使得很多申請執行案的審查流于形式，法院成了衛生行政機關的執行工具。更有甚者，行政機關與法院“聯手”設立派出法庭、巡回法庭等機構，法院出名義，行政機關出錢出辦公設施，共同進行強制執行，以至于分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。這些現象說明，把所有行政行為的執行權歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機關自行強制所有決定的設想有違行政權與執行權相分離，強制執行須取得法律特別授權的大趨勢，在目前我國行政機關獨立，自行執行力量極不均衡的條件下，這種做法也不足取。

（四）衛生行政機關請求其他機關協助執行的難度很大。

行政機關只能就本轄區內由自己管理的事務作出具體決定，而且每個機關的執行手段都是特定的，這樣原決定機關往往必須請求其他機關協助才能實現其管理目的。但是我國立法中規定協助執行的條款屈指可數，實踐中又難以執行。特別是涉及銀行、工商、物價等部門的強制執行中。要求有權機關或單位協助執行非常困難。如衛生部門作出的罰款決定，在相對人拒不履行的情況下，只能請求銀行強制劃撥或凍結存款，而銀行因業務或信譽關系不愿協助執行，衛生部門便無能為力了。又如衛生部門在執行處罰過程中，如遇到抗拒，需請求公安部門予以協助，這類請求往住不易得到滿足。所以，通過立法明確規定衛生行政強制執行的協助機關、單位是必要的。

鑒于存在以上問題，通過立法明確衛生行政機關的強制執行權，劃分法院與衛生行政機關執行權限非常必要。《行政訴訟法》第六十六條賦予行政機關依法強制執行權，即對于法律、法規沒有規定須向法院申請強制執行的，行政機關可以自己執行。今后，尚須由統一的強制執行法進一步明確劃分法院與行政機關的強制執行權限。以保證所有行政決定都能得到及時執行。同時也應對協助執行、委托執行等問題作出明確規定。

筆者以為，擴大衛生行政機關的強制執行權，并不會導致損害相對人的合法權益。過去有些人一直主張限制行政機關的強制執行權，強制執行盡可能納入司法執行的渠道，似乎不然就會導致行政專斷，侵害相對人的合法權益。筆者認為當前已經有條件適當擴大衛生行政機關的強制執行權，不應該作過多限制。其理由是，某些衛生行政機關管理職能逐漸增加，執行任務愈益繁重，沒有必要的執行手段勢必嚴重影響行政效率。同時，由于衛生行政執法水平的提高，立法的完善化，衛生行政強制執行的事先事后監督機制的健全，特別是《行政復議法》和《行政訴訟法》的實施，行政管理相對人對行政機關具體行政行為不服可以提起復議或訴訟，形成了法院對衛生行政強制執行的司法監督和事后救濟手段，在這種情況下，賦予衛生行政機關較大的強制執行權，一方面將有利于提高行政效率，減少對干相對人違法不究、違法難究等不良現象，另一方面，也可以消除某些人擔心產生行政專斷，損害相對人合法權益等后果的顧慮。

（五）衛生行政強制執行手段不完整，程序不健全，缺乏應有的力度和威懾力。

享有自行強制執行權的衛生行政機關對拒不執行衛生行政決定的情況，往往力不從心，難以達到迫使相對人履行義務的目的。例如《行政處罰法》規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數額的3%加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執行罰是無法迫使相對人履行義務的。此外，諸如沒收違法得所，沒收非法財物等衛生行政處罰如何執行，則找不到相應措施。不享有自行強制執行權的衛生行政機關，執行起來就更為艱難，由于沒有法律授權，所有行政決定的執行都須申請法院，以至于一些數額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責令停止違法行為的處罰在法院久拖不決

第3篇：行政體制論文范文

關鍵詞無效行政行為相對人抵抗權確認無效訴訟撤銷訴訟

2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《行政訴訟若干問題解釋》”）第57條第2款規定：“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，創設新的確認判決，這一做法與大陸法系國家把無效行政行為和一般違法行政行為區別對待的思路相吻合。但是行政法學界和實務界對確認無效判決的適用爭議頗大。首先，確認無效與確認違法之間如何界分？即何種情況下法院應當作出確認無效判決？何種情況下法院應當作出確認違法判決？其次，如果確認無效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”，[1]那么“依法不成立”與“無效”之間又如何界分？總之，上述規定并未確立無效行政行為的判斷標準和種類。所以，不能據此認為我國行政訴訟中已經建立了獨立的確認無效訴訟制度，更不能認為我國已經建立了統一的無效行政行為制度。目前，統一行政程序法的立法已經開始啟動，行政訴訟法的全面修改也正在提上議事日程。筆者認為，確立無效行政行為的確認標準和種類，明確無效行政行為的法律后果以及建立獨立的確認無效訴訟制度應當分別成為未來行政程序法和行政訴訟法的重要內容。

一、無效行政行為的確認標準與類型分析

無效行政行為的確認標準實質上是無效行政行為與可撤銷行政行為的界限問題。對此，大陸法系各國和地區一般在行政程序法中確立一個原則性的標準作為確認的基本依據。如德國的“瑕疵重大且明顯說”，奧地利的“最低要件標準說”，葡萄的“要素加法律列舉說”。盡管上述確認標準各自角度有所不同，但實質內容卻基本一致，即以瑕疵的內容或形式為考察基準。而“重大且明顯說”已經被越來越多的大陸法系國家和地區所接受，成為許多國家立法或判例中占支配地位的學說。筆者認為，“重大且明顯說”也應當成為我國行政程序法中確認無效行政行為的一般標準。因為它兼顧瑕疵的重大性要件和瑕疵的明顯性要件。以瑕疵之重大與否為標準，平易而近情理。但對無效行政行為的認定又不能僅僅從行政行為的內部要素著眼，而應兼顧其外觀要素。因為行政行為具有公定力，除明白無效者外，在未被有權機關以前，一般人均應遵守。究竟何為無效行為而可不予遵守，唯有從外觀上決定。按照該學說，行政行為如無重大瑕疵，當然不發生無效問題；即使有重大瑕疵，而外觀上不甚明白者，亦只能由有權機關撤銷之，一般人不能否認其效力。[2]

但是，“重大且明顯說”在實踐中只能作為一個原則性的確認標準，而不能成為可操作的具體判斷基準。因此，對于行政程序法而言，除了應當抽象地規定“行政行為有重大且明顯的瑕疵時無效”這一原則以外，還必須明確地對無效行政行為的具體情形作出列舉規定。借鑒大陸法系各國和地區行政程序法的有關規定，結合我國的行政法治實踐，筆者主張在行政程序法中將一些具有特別重大且明顯瑕疵的行為納入無效行政行為的范圍。這些具有特別重大且明顯瑕疵的無效行政行為應當包括以下幾類：

1.無權行政行為。

在許多國家的行政法中，越權是一個極為重要的概念。例如，根據英國法院的判例，越權包括：（1）違反自然公正原則；（2）程序上的越權；（3）實質越權（如超越管轄權、權力濫用等）。一切行政違法（包括無權行為）均適用越權無效原則。[3]法國行政法院判例陸續提出的越權之訴的理由（撤銷的理由）有：（1）無權限；（2）形式的缺陷；（3）權力濫用；（4）違反法律。其中，行政機關超越其權限范圍以外的活動侵犯其他機關的權限，或者行使根本不可能屬于行政機關的權限，稱為無權限。[4]在我國，行政訴訟法第54條第2項把超越職權列為與主要證據不足、適用法律法規錯誤、和違反法定程序相并列的行政違法之一。由于該項規定并未將無權行政行為單獨列出，所以在司法實踐中，某些無權行政行為（如非主管國家行政機關行使了主管國家行政機關的專有職權）是作為超越職權處理的。因此廣義的超越職權包括某些無權行政行為在內。另一方面，法律有時又對超越職權的行為規定了與無權行為同樣的后果——無效。[5]

但是，無權行政行為與行政超越職權實為兩種不同的行為，它們分別在不同的內涵。根據行政法學，行政行為的合法要件包括主體合格、內容合法、意思表示真實、符合法定形式和程序等。無權行政行為是主體不合格的行為，而行政超越職權則是內容不合法的行為。無權行為的前提是行為主體根本不享有實施某一行政行為的職權，而超越職權的前提是行為主體依法享有實施某一行政行為的相應職權（如稅務機關有權進行征稅、公安機關有權作出治安管理處罰），有時還依法享有一定的自由裁量權。[6]

因此，無權行政行為通常是明顯超越公務管轄權的行為，即行政主體行使了屬于其他行政主體甚至其他國家機關的專有職權。具體可以分為兩種情形：

（1）行政主體行使了屬于其他行政主體的專有職權。為了保證國家行政機關有效地實施行政管理，我國有關行政組織法將國家行政機關按職能平行劃分為若干工作部門，并賦予不同的職能部門以相應的職權。這些職能部門只能在各自的主管范圍內行使法定的職權，否則便可能侵犯其他職能機關的職權，構成無效。如稅務機關吊銷一個經常偷漏稅款的個體戶的營業執照便是一例。

（2）行政主體行使了屬于其他國家機關的專有職權。例如，國家行政機關沒有法律依據行使了行政強制執行權。因為在我國目前，行政執行的范圍是由具體法律、法規列舉規定的，所以要行使強制執行權必須有直接的法律依據，否則就只能申請人民法院強制執行。

但是，無權行政行為與越權一樣，也有一個前提，即行為主體必須是行政主體。非行政主體進行的“假象行政行為”不是無權行政行為，因為這類行為根本不屬于行政行為。[7]

2.違反一事不再理原則作出的行政行為

依行政法學通說，行政行為具有確定力，即行政行為具有不受任意改變（撤銷、變更、廢止等）的法律效力。它包括形式確定力和實質確定力。行政行為的形式確定力，是指相對人不得任意以訴訟或抗告等方式要求改變已確定的行政行為；行政行為的實質確定力，是指行政主體不得任意改變已確定的行政行為。在日本的行政法學中，往往把實質確定力稱為不可變更力，“行政行為的不可變更力，是指有權機關一旦就爭訟裁決行為等做出判斷，自己便不能依職權撤銷、變更該判斷的效力。”[8]我國臺灣地區學者則把行政行為的實質確定力與一事不再理原則相聯系，“實質確定力，對官署言，謂一旦決定之事件，視為就其內容已為最終之決定，官署對于同一事件，不得再為審理變更之效力，學理上稱為一事不再理之原則，亦稱不可變更力。”[9]即使是有瑕疵的行政行為，也具有實質確定力。堅持行政行為甚至有瑕疵的行政行為的實質確定力，并非是為了保護違法行政，而是為了強調法安性，強調即使糾正違法也必須正當并具有法律依據。[10]由于行政行為具有實質確定力，所以行政主體違反一事不再理原則作出的行政行為一般構成無效。這就是說，在行政行為未經法定程序被撤銷或變更的條件下，行政主體針對同一事件作出一個新的行政行為，應當視為前一行政行為繼續有效，而后一行政行為無效。

在實踐中，行政主體違反一事不再理原則作出的無效行政行為有以下3種情形：

（1）下級行政主體未經法定程序直接否定上級行政主體作出的行政行為。在行政管理中，基于上級行政主體與下級行政主體層級管轄權的劃分，上下級行政主體之間不能相互越權，特別是下級行政主體不能越權行使本屬上級行政主體的職權。例如，根據土地管理法第45條規定，征用耕地超過35公頃的，由國務院批準。據此，如果省級政府批準征用耕地35公頃以上的，即構成行政越權。這種上下級行政主體之間相互越權的行為，是違法的行政行為，但并不必然構成無效。但是，如果在上級行政主體已經作出行政行為的情況下，下級行政主體又作出一個新的行政行為，后一新的行政行為顯然屬于無效行政行為。

（2）行政主體針對同一事件作出兩個相互矛盾的行政行為。在這種情況下，通常后一行政行為構成無效。但是如果前一行政行為無效，則后一行政行為可能有效。例如，前一行政行為是非法定行政主體作出的無權行政行為，而后一行政行為則是合法的行政行為。[11]有時，針對同一事件作出兩個行政行為的也可能是同一行政主體。

（3）行政主體作出的屬于一事重罰的行政行為。行政處罰中的一事不再罰原則，是指對同一違法行為（一個違法行為或性質相同的數個違法行為），不得以同一理由再次予以行政處罰。[12]按照這一界定，對于同一種違法行為能否重復進行行政處罰，實踐中應區別以下兩類不同情況：一是一個行為違反一個法律規范。在這類情況下，違法行為無論如何不應受到兩次以上的處罰，特別是不應受到兩個以上行政主體的處罰。即使法律規定兩個以上行政主體均有權處罰，也應遵循先行管轄的原則，即所謂的“先罰有效，后罰無效”。二是一個行為違反數個法律規范。在此類情況下，不同的主管行政主體可以分別依據不同的法律規范給予行政處罰。但根據過罰相當的原則，這種于法有據的重復處罰也應受到一定的限制。如果一個行政主體已經作了處罰，其他行政主體在處罰時應當充分考慮被處罰人受過處罰的情況，特別是不應給予相同種類的處罰。而在所有處罰種類中，實踐中容易重復適用且對被處罰人影響較大的無疑是罰款，所以應當特別強調不能重復罰款。為此，行政處罰法第24條明確規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”對于當事人的同一個違法行為，在一個行政主體已經給予罰款處罰的情況下，如果其他行政主體再次給予罰款處罰，再罰行為構成無效。

3.行政主體違反正當程序原則作出的行政行為

“正當程序”的理念和原則最早產生于英國，一般認為其源于1215年《自由大》第39條的規定：“除依據國法外，任何自由民不受監禁人身、侵占財產、剝奪公民權、流放及其他任何形式的懲罰。”其實，《自由大》的規定與英國古老的自然公正原則有著更為密切的淵源關系。雖然自然公正原則的具體內容隨著情況而不同，在適用上也有很大的靈活性，但它包括兩個最基本的程序規則：（一）任何人或團體行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利。（二）任何人或團體不能作為自己案件的法官。自然公正原則是最基本的公正程序規則，只要成文法沒有排除或除另有特殊情況外，行政機關都要遵守。所以即使法律中沒有程序規定，或者沒有作出足夠的規定，行政機關也不能認為自已不受程序限制，甚至連最基本的公正程序規則都可以不遵守。[13]在美國，“正當法律程序”作為一項憲法原則早已在憲法中確立。美國憲法修正案第5條規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”憲法修正案第14條規定：“任何州不得未經正當的法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產。”上述規定分別適用于聯邦政府機關和各州政府機關。憲法上“正當法律程序”的意義就是公正行使權力。要求行政機關對當事人作出不利的決定時，必須聽取當事人的意見，所以聽證是美國公民根據憲法“正當法律程序”所享有的權利，效力高于行政法上所規定的程序規則。行政法上所規定的程序規則，必須符合憲法上的“正當法律程序”的標準。[14]可見，“正當程序”是英美法中程序的最高原則。就“正當程序”的最低標準而言，它要求公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權利。對于決定者而言，就是履行告知和聽證義務。[15]

中國是一個具有成文法傳統的國家，因而我們不存在類似于英國普通法中的自然公正原則；中國又是一個具有重實體、輕程序傳統的國家，所以我國憲法中也從未像美國一樣明確提出“正當法律程序”的要求。但是，在我國正式加入世界貿易組織（WTO）的背景下，WTO規則已經給目前的“法定程序”制度帶來巨大的沖擊。WTO在很多方面都對行政行為程序的正當性有原則性的規定。例如，TRIPS協議第41條第2款規定：“有關知識產權的執法程序應當公平和公正。它們不應不必要地繁瑣和費用昂貴，也不應規定不合理的期限或導致無端的遲延。”GATS第6條第4款第（c）項規定：“程序本身不應成為提供服務的限制。”這些規定確立了行政行為公開、公正的程序原則和程序不應成為當事人義務規范的原則。另外，GATS第3條第1款規定：“除非在緊急情況下，各成員國應迅速并最遲在其生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協定實施的措施。一成員國為簽字方的涉及或影響服務貿易的國際協定也應予公布。”第2至5款也對行政行為的透明度作了規定，而行政行為透明度是行政行為公開原則的一項基本要求。WTO對行政行為程序的規定，體現了“正當程序”的原則，它與英美法中“正當程序”的理念和原則是一致的。

由于正當程序原則體現了“最低程度的公正”，是對行政行為最低限度的基本要求，因此如果行政主體作出行政行為時違背這一原則，完全可以將其作為重大而且明顯的違法而視為無效行政行為。對此，行政處罰法中已有明確規定。該法第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”第32條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”第41條進一步規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照第三十一條、第三十二條規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”行政處罰法第41條中的“行政處罰不能成立”并非行政處罰事實上沒有成立，而是指行政處罰因嚴重違反法定程序和正當程序因而在法律上視為不成立，其實質是自始無效。[16]

4.行政主體作出的內容或形式上有特別重大且明顯瑕疵的其他行政行為

行政主體作出的在內容上有特別重大且明顯瑕疵而構成無效的行政行為主要包括：（1）行政行為的內容直接違反刑法。內容直接違反刑法的行政行為不僅違法重大和明顯，而且如果相對人服從該行政行為，其行為必然構成犯罪，從而使相對人有遭受刑事處罰的危險，所以這樣的行政行為根本不符合法治國家保障人民權利的本意，理應視為無效。（2）行政行為的內容根本不可能。即行政行為的內容在事實上不可能得到執行，如對死者頒發營業執照、撤銷已經不存在的建房許可、對無納稅義務人決定免稅等。

行政主體作出的在形式上有特別重大且明顯瑕疵而構成無效的行政行為主要包括：（1）依法應當采用書面形式而未采用書面形式或者書面形式上欠缺重大要素。例如，行政許可法第39條規定：“行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋本行政機關印章的下列行政許可證件：（一）許可證、執照或者其他許可證書；（二）資格證、資質證或者其他合格證書；（三）行政機關的批準文件或者證明文件；（四）法律、法規規定的其他行政許可證件。行政機關實施檢驗、檢測、檢疫的，可以在檢驗、檢測、檢疫合格的設備、設施、產品、物品上加貼標簽或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。”據此，如果行政機關僅僅口頭作出行政許可決定，或者雖然頒發了行政許可證件，但行政許可證件未加蓋行政機關印章，應當構成無效。（2）嚴重違反法定程序。例如，依法屬于依申請的行政行為，行政主體未經相對人申請而主動作出行政行為，這種行政主體將自身意志強加于相對人的行為，也是嚴重和明顯的違法行政行為，應當視為無效。當然，并非所有未經申請的依申請行政行為都不具有法律效力，未經申請的依申請行政行為經補正仍可具有法律效力。[17]

二、無效行政行為的法律后果

法律規定無效行政行為的后果至少應當包括以下兩個方面：

1.相對人對無效行政行為的抵抗

法律意義上的抵抗權可以分為兩個層面：一是憲法上的抵抗權，即公民對某種危害憲法秩序的權力行為，在必要時可予以抵抗的權利。憲法意義上的抵抗權可以被看作是對政治意義上抵抗權概念制度化的努力。二是行政法上的抵抗權，即個體對基于公權力而作出的行政決定所設置之義務進行抵制和不服的行為。[18]如果說憲法上的公民抵抗權還只是停留在抽象的、空泛的憲法規定上，那么行政法上的相對人抵抗權在許多國家已經通過建立無效行政行為制度進行了充分的實踐。“行政行為無效的法律制度，實際上是在法律上賦予人們直接根據自己對法律的認識和判斷，公開無視和抵制國家行政管理的權利。”[19]

在中國，已有學者正式提出相對人對于無效行政行為應當享有抵抗權這一命題。[20]但在制度設計層面，許多理論和實際問題尚待解決。

（1）關于抵抗的方式。行政法學者普遍接受拒絕說，即認為相對人對于無效行政行為有權拒絕或不予執行。[21]從行為方式看，拒絕權通常以不作為的形式體現，即相對人只要依法對行政主體采取消極、不予配合的態度（如保持沉默、用言詞拒絕等）即可。[22]抵抗權是相對人的一種不作為權利而非作為權利。[23]即使是行政機關行使強制性權力，無論其是否濫用，一般也不應該倡導行政相對人以自己微弱的力量或者以社區的傳統家族、宗族、群體力量來對抗行政權力。所以，它應當是一種“溫和的抵抗權”。[24]在許多規范性文件中，也有關于相對人“有權拒絕”的明確規定。

然而，無效行政行為理論與一般法上的正當防衛理論有著明顯的淵源關系，通過確立相對人抵抗權建立的無效行政行為制度是一般法上正當防衛制度在行政法上的具體運用。刑法第20條和民法通則第128條分別規定了刑法上的正當防衛制度和民法上的正當防衛制度，而且上述法律并沒有明確排除公民對違法的執行職務行為予以正當防衛的可能性。所以筆者認為，一般法上的正當防衛原則上也應當可以適用于行政領域。當然，由于行政行為的特殊性，一般法上的正當防衛制度在適用于行政領域時應當受到更為嚴格的限制，它一般只能適用于行政主體強制執行違法嚴重和明顯的無效行政行為且伴有嚴重暴力的場合。相對人在實施正當防衛時應當盡量避免采用暴力方式，而采取勸阻、警告、逃脫等較為溫和的方式；確有必要采用暴力時也應嚴格控制損害程度，原則上不應等于或大于無效行政行為可能造成的損害。所以，對無效行政行為的拒絕和防衛，是實現相對人抵抗權的兩種基本方式。

（2）關于抵抗權的性質。有學者主張，相對人對無效行政行為的抵抗既是一種權利也是一種義務，認為如果行政行為具有特別重大的違法情形，執行后將給人民生命財產造成重大的無法挽回的損失，相對人就“可以而且應該將之視為一個無效行政行為，不予執行”。[25]個別學者之所以不贊成相對人對無效行政行為有抵抗權，也正是出于對相對人因沒有抵抗無效行政行為而可能導致法律責任的擔心，認為在將無效行政行為的辨認權和抗拒權賦予相對人的同時，也會將責任轉移給相對人。[26]筆者認為，建立無效行政行為制度的目的在于為重大明顯違法行政行為的相對人提供更多的權利救濟手段，而不是增加相對人的義務和責任。所以，在通常情況下，對無效行政行為的抵抗是相對人的一種權利，而非義務。即當面對一個無效行政行為時，相對人基于其自身利益的考慮，一般有權選擇執行還是不執行。但是，當行政行為的內容直接違反刑法，則相對人有義務不予執行。因為內容直接違反刑法的行政行為不僅違法重大和明顯，而且如果相對人執行該行政行為，其行為必然觸犯刑法。即執行這樣的行政行為勢必使相對人處于遵守了行政行為，卻構成了犯罪的矛盾境地。此時，相對人違反刑法的犯罪行為，不能因執行行政行為而免除刑事責任。

2.有權機關對無效行政行為的確認

當相對人對無效行政行為與一般違法行政行為進行區分時，其判斷標準主要是該行政行為是否存在重大、明顯違法。但是，重大、明顯違法標準本身存在極大的彈性。雖然筆者主張在法律上對無效行政行為作出明確的列舉規定，但仍不可避免由于認識上存在的差異，不同的人對無效行政行為的判斷也會出現偏差。如果有權機關不予認同，相對人就可能失去對一般違法行為尋求救濟的權利。“當事人對無效行政行為不需要采取任何行動；他不用理睬即可。實踐中這種做法卻帶有相當風險，因為無法保證以后所有的行政機關和行政法院也會這樣認為。公民在兩可情況下因而有相當的利害關系，必須看到無效性應具有約束力地被確定下來。……區分無效與可撤銷（簡單違法的）行政行為時，必須從法律的穩定性和法律的純潔性出發，并注意不能過分苛求當事人自己來反對違法的行政行為。可撤廢性構成一般原則，無效只屬于例外。”[27]“如果關系人自己認為行政行為無效，須冒一定的風險。行政機關很有可能不接受公民的意見而執行（違法、可撤銷但有效的）行政行為；而且，確認行政行為無效的請求也可能一無所獲。公民在法定期限內要求撤銷行政行為，才是明智之舉。”[28]因此，相對人對無效行政行為的判斷是否正確，其抵抗行為是否合法，最終還需得到有權機關的確認。

筆者認為，有權機關對無效行政行為的確認，可通過以下兩種方式進行：

（1）行政主體依職權或依申請進行確認。有權確認的行政主體既可以是原行政主體，也可以是依法具有層級監督權的上級行政主體。如果是依申請進行的確認，申請人既可以是無效行政行為的直接相對人，也可以是與無效行政行為有法律上利害關系的第三人。

（2）法院在訴訟中確認無效。對于無效行政行為，法院既可以在普通的民事訴訟和刑事訴訟中確認其無效，也可以在行政訴訟中確認其無效。對此，我國法院已有大量實踐，最高人民法院在司法解釋中也已作了某些規定。但在此基礎上尚需要建立獨立的確認無效訴訟制度。

3.無效行政行為的國家賠償責任

雖然無效行政行為在性質上屬于形式行政行為，但筆者認為當其侵犯相對人合法權益并造成損害，仍然應當由國家承擔賠償責任。理由如下：

根據《中華人民共和國國家賠償法》第5條規定，對于行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為造成的損害，國家不承擔賠償責任。據此，國家賠償法對于行政機關工作人員執行職務行為與個人行為的劃分，采用的是客觀標準，即只要是行政機關工作人員與行使職權有關的行為，均由國家承擔賠償責任。所以，根據國家賠償法規定，應當承擔行政賠償責任的行為既包括行政行為，也包括非行政行為。對于非行政行為，最高人民法院1997年4月29日的《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第1條已明確解釋為“與行政機關及其工作人員行使職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反法定職責的行為。”筆者認為，無效行政行為是介于行政行為與非行政行為之間的一類非常特殊的行為。一方面，它本質上并非行政行為，而是民事侵權甚至刑事犯罪行為；另一方面，它又具有行政行為的形式，并且與行使行政職權有關。之所以要建立無效行政行為制度，主要是為重大明顯違法的相對人提供更多的權利救濟手段。因此，對于無效行政行為造成的損害，完全可以而且應當將其納入國家賠償的范圍。這樣做既能充分保護受害人的權利，也不違反國家賠償法的規定，因而具有必要性和可行性。

三、確認無效訴訟制度

確認無效訴訟，是指行政相對人主張行政行為自始無效，請求法院以判決加以確認的訴訟。在大陸法系國家和地區，之所以把無效行政行為與可撤銷行政行為相分離，主要是基于兩者在訴訟程序上的差異。因為無效行政行為不受爭訟時效的限制，相對人可以在任何時間向有權機關提出確認無效的請求；而可撤銷行政行為受法定時效制度的約束，相對人必須在法定期限內請求救濟。對于無效行政行為，相對人既可以提起行政訴訟，也可以提起一般訴訟，即任何法院在任何訴訟中都有權確認無效；而對于可撤銷行政行為，相對人只能通過撤銷訴訟請求救濟，普通法院無權審查并予以撤銷。

在中國，雖然《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，增設了確認無效這一判決形式，但它并沒有規定確認無效的特別訴訟程序。然而，“雖然無效性屬于實體法范疇，但其根本意義首先表現在程序法方面。”[29]無效行政行為的實踐，必須得到程序法的支撐。如果沒有特別的訴訟程序，無效行政行為的法律規定在實踐中將成為一紙空文。要使確認無效判決真正具有其獨立存在的價值，必須在訴訟程序上與一般的行政訴訟相分離。筆者認為，確認無效訴訟的特別程序應當包括以下內容：

1.確認無效訴訟不受期限的限制。因為無效行政行為屬于自始、當然、確定無效。這就意味著，無效行政行為從作出時就不具有任何法律效力，作出無效行政行為的機關或其他有權機關得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權機關宣告或確認其無效；無論相對人是否主張無效，法院或其他有權機關是否確認無效，無效行政行為均屬無效，任何人可以忽視其存在而不予尊重和執行；無效行政行為的內容絕對不可能被法律所承認，它不僅從一開始就無效，而且不因事后的追認、轉換等補救或時間經過而變為有效。

2.確認無效訴訟應以行政確認程序為前置條件。對于無效行政行為，作出無效行政行為的原行政主體及其上級行政主體有權依職權或依申請確認其無效。如果原行政主體或上級行政主體已經依職權確認無效，說明關于行政行為是否無效的爭議已經得以解決。此時確認無效訴訟自然沒有存在的前提和必要。故為防止濫用確認無效訴訟，可規定相對人在提起確認無效訴訟前，必須先向原行政主體或上級行政主體請求確認無效。如果原行政主體或上級行政主體確認行政行為為有效或在法定期限內未予答復，則可向法院提起確認無效訴訟。

3.在確認無效訴訟中相對人負有舉證責任。行政訴訟法第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”《行政訴訟若干問題解釋》第26條進一步規定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。”2002年10月1日起施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（法釋[2002]21號）第1條又規定：“根據行政訴訟法第32條和第43條的規定，被告對作出的具體行政行為承擔舉證責任，應當在收到狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。”很顯然，在行政訴訟中，如果被告不提供作出具體行政行為的證據或者提供的證據不能證明具體行政行為合法，法院只能認定該具體行政行為違法而予以撤銷或確認其違法，而不能認定該具體行政行為有重大且明顯的違法而確認其無效。所以如果相對人向法院提起確認無效訴訟，在行政訴訟中只能由原告對行政行為無效承擔舉證責任。這不僅是必要的，而且也是完全可行的。因為在行政訴訟中，法院的調查取證權受到非常嚴格的限制，[30]期望通過法院的調查取證進而認定行政行為無效是不可能的。另一方面，由于無效行政行為系具有重大和明顯違法情形的行政行為，對普通相對人來說是容易識別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責任的分配來看，由原告來證明行政行為無效也是合理和可行的。

關于確認無效訴訟與撤銷訴訟的關系，有兩種模式可供我們選擇：一是德國模式，即把確認無效訴訟和撤銷訴訟視為適用于不同對象的完全并列的兩種訴訟類型。在德國，被訴行政行為無效的，公民仍然可以提起撤銷之訴，也就是說，行政行為是違法還是無效不影響的適法性。因為違法的——可撤銷的與違法的——無效的之間的界限在具體案件中很可能是模糊的，因此選擇適當訴訟種類的風險不由原告承擔。在適法提起的撤銷之訴中，查明行政行為無效的，作出確認判決。此時撤銷訴訟就轉變為確認訴訟。[31]在臺灣地區，如果“行政法院”認為原告請求撤銷的對象為無效行政處分，可要求原告變更訴訟請求，將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。如果原告不愿變更，則原告之訴因欠缺訴訟對象之訴訟要件，應以裁定駁回。[32]二是日本模式，即把確認無效訴訟看成撤銷訴訟的補充訴訟類型。因為在日本，無效確認訴訟可以說是“乘坐定期公共汽車”而晚了點的撤銷訴訟。所以作為在訴訟上的體現方法，二者以各種方式相互關聯：（1）即使在撤銷訴訟中主張了屬于無效原因的瑕疵，只要作為撤銷訴訟來審理也足夠了；（2）在期間內提起了無效確認訴訟的情況下，作為撤銷訴訟來處理；（3）在無效確認訴訟中主張了不過是撤銷原因而已的瑕疵時，請求將被駁回。[33]

如果僅僅從理論出發，確認無效訴訟確實填補了一個漏洞：自始無效的行政行為是沒有效力的，所以本來就不可能通過某一形成之訴予以撤銷，因為根本就不存在有待形成的東西。[34]但是，建立無效行政行為制度的主要目的在于為相對人提供足夠的救濟，所以確認無效訴訟的存在價值主要體現在訴訟之前期限的延長和救濟途徑的選擇上。因此確認無效訴訟制度的建立應當著眼于這樣一個問題，即相對人對于本來應該在期間內提起撤銷訴訟而沒有提起的情況下，是否開拓救濟途徑、承認給予其特別救濟。而在訴訟階段，即使是對于無效行政行為，通過撤銷訴訟來處理，不僅同樣可以排除行政行為的效果，而且可以減輕原告的舉證責任以及法院出現錯誤確認的風險。所以，如果相對人在期限內提起行政訴訟，法院通常可以甚至應當作為撤銷訴訟來處理。只有當原告明確提出確認無效的訴訟請求時，確認是否無效才成為必要。

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[1]這是目前許多學者和法官的理解，即對于“被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的”、“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的”，法院應當作出確認違法判決；對于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”，法院應當作出確認無效的判決。參見江必新著：《中國行政訴訟制度之發展》，金城出版社2001年版，第139頁；甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第162-165頁；張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》，中國政法大學出版社2000年版，第247-249頁。

[2]參見林紀東著：《行政法新論》，臺灣五南圖書出版有限公司1985年改訂27版，第244-245頁。

[3]參見王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版。，第151-176頁。

[4]參見王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第658-671頁。

[5]例如，《中華人民共和國土地管理法》第68條規定：“無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效。對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。”《中華人民共和國海域使用管理法》第43條和《中華人民共和國草原法》第63條也有類似規定。

[6]參見金偉峰：《無權行政行為初探》，載《法學雜志》1994年第2期。

[7]參見胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版，第492頁。

[8]楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第379頁。

[9]林紀東著：《行政法新論》，臺灣五南圖書出版有限公司1985年改訂27版，第237頁。

[10]參見葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第110頁。

[11]對于因某一違法行政行為的作成而權限遭受侵害的真正權責機關，即被越權的行政機關，違法行政行為對其沒有任何效力可言，非主管機關作出的行政行為不能拘束主管機關。參見應松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第353頁。

[12]參見金偉峰：《一事不再罰原則新探——兼談行政處罰法有關規定的適用》，載《行政法學研究》1997年第4期。

[13]參見王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第152頁。

[14]參見王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第382-383頁。

[15]參見孫笑俠著：《法的現象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第153-154頁

[16]從理論上說，行政行為是否成立是一個事實判斷問題，其著眼點在于判定行政行為在客觀上是否形成或存在；而所謂“行政行為依法不成立”則是法律在對行政行為是否客觀存在這一事實判斷的基礎上進行第二次判斷，即價值判斷。

[17]參見葉必豐著：《應申請行政行為判解》，武漢大學出版社2000年版，第163-170頁。

[18]參見王錫鋅：《行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討》，載《法學》2001年第10期。

[19]于安編著：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第127頁。

[20]參見王錫鋅：《行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討》，載《法學》2001年第10期。

[21]參見羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第133頁；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第159頁。

[22]參見戚建剛、關保英：《公民拒絕權若干問題探析》，載《法商研究》2000年第4期。

[23]參見柳硯濤、劉宏渭：《論無效行政行為防衛權及其矯正機制》，載《行政法學研究》2003年第2期。

[24]參見沈巋：《法治和良知自由——行政行為無效理論及其實踐之探索》，載《中外法學》2001年第4期。

[25]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第159頁。

[26]參見葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第81-82頁。

[27][德]平特納著：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第137頁。

[28][德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第254頁。

[29][德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第253頁。

[30]《行政訴訟若干問題解釋》第29條規定：“有下列情形之一的，人民法院有權調取證據：（一）原告或者第三人及其訴訟人提供了證據線索，但無法自行收集而申請人民法院調取的；（二）當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。”《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第22條規定：“根據行政訴訟法第三十四條第二款的規定，有下列情形之一的，人民法院有權向有關行政機關有及其他組織、公民調取證據：（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定的；（二）涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項的。”第23條規定：“原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調取下列證據材料：（一）由國家有關部門保存而須由人民法院調取的證據材料；（二）涉及國家秘密、商業秘密、個人穩私的證據材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調取被告在作出具體行政行為時未收集的證據。”

[31]參見[德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第254頁。

[32]參見陳計男著：《行政訴訟法釋論》，臺灣三民書局2000年初版，第185頁。

第4篇：行政體制論文范文

［關鍵詞］ 職業資格； 許可 ； 公正

中華人民共和國行政許可法自從2004年頒布實施以來已有4年多時間。行政許可法的頒布施行，對保護公民、法人或其他組織的合法權益，深化行政審批制度改革，推進行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進政府職能轉變，從源頭上預防和治理腐敗，保障和監督行政機關有效實施行政管理，都起到了重要的推動作用。但是在行政許可過程中仍然存在著許多突出的問題，例如“行政許可亂收費問題、行政許可執法人員業務素質低問題、行政許可程序繁瑣問題、行政許可實施主體不合法問題”等等，但是行政相對人反映最為強烈的莫過于行政許可過程中的公正性問題。本文僅就國家職業資格行政許可中存在的這一問題擇要論述。

一、公正和行政公正簡論

正義是人類社會至高無上的標準，公正則是法律的最高價值。美國著名哲學家羅爾斯曾指出，公正是“社會制度的首要價值，正像真理［作者簡介］馬志清（1970—），男，江蘇徐州人，講師，碩士，研究方向：勞動和社會保障。

是思想體系的首要價值一樣。”①公正意味著每個人在同等情況下應得到同等對待。一般來說，公正意味著維護正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。??行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人，具體包括實體公正、程序公正和形象公正等諸多方面。促進行政公正不僅是依法行政和依法治國的要求，而且是科學發展觀核心以人為本的要求，也是建立現代和諧社會的要求，更是國家工作人員要全心全意為人民服務的宗旨要求。

二、國家職業資格行政許可中不公正現象的顯性與隱性表現

（一） 顯性表現

1、對行政相對人的申報資格審查，適用的標準不統一。國家職業資格共分五個等級，即初級、中級、高級、技師、高級技師，每個等級都有相應的申報資格條件，涉及到年齡、學歷、工作經歷、技能水平、工作成果等參考因素。這些標準條件的設定和適用不僅在不同地區存在很大差異，而且在同一個地區也存在很大差異，甚至在同一個政府認證機構對不同行政相對人適用不同的標準。例如職業院校的本科畢業生在A地可以直接申報高級，在B地則不能。

2、對行政相對人認證適用的技術標準不統一。主要表現在三個方面：一是職業標準不統一。國家職業標準是在職業分類的基礎上，根據職業（工種）的活動內容，對從業人員工作能力水平的規范性要求。它是從業人員從事職業活動，接受職業教育培訓和職業技能鑒定以及用人單位錄用、使用人員的基本依據。為了統一認證質量和認證標準，國家職業標準由人力資源和社會保障部統一制定并定期公布。但是在對行政相對人具體認證過程中，各地執行國家職業標準的情況千差萬別：有的地區嚴格按國家標準實施認證；有的只采用其中的一個或幾個模塊；還有的則完全拒絕執行擅自制定本地區標準。二是認證設備實施的技術標準不統一。對行政相對人進行職業能力認證，需要利用一系列的相關設備和實施以及檢測儀器，創設和諧的技術環境，但是，在具體職業能力認證實踐中不同行政相對人所處的技術環境是不同的。三是考評人員的技術水準不統一。職業能力認證既是一項客觀性比較強的工作，同時也具有一定的主觀性，考評人員的技術水準對認證結果的認定具有較大的影響。從目前職業能力認證考評人員隊伍的總體情況來看，考評人員的素質參差不齊，相同職業的考評人員之間，其專業能力水平和認證能力水平具有較大差異。

3、行政相對人獲取國家職業資格證書的期限不統一。就申報相同職業和相同等級的行政相對人而言，有的從報名到獲取職業資格證書只需一周時間；而有的則必須經過兩個多月甚至更長時間。

4、執行職業資格許可的行政主體不統一，行政相對人須獲得多頭許可。目前在職業資格行政許可中，除了勞動保障部門頒發的職業資格證書外，其它行業和部門還設置了種種從業資格證書。例如安全生產監督部門頒發的特種作業操作證、交通部門頒發的運輸從業資格證、外經部門頒發的商務師、公安部門頒發的駕駛證等等。這些證書盡管名稱不同，獲取途徑不同，但是在性質和功能上是一樣的，都是要求行政相對人在從事某種職業前必須具備一定的職業能力，否則不能上崗。因此，為了順利就業，一個行政相對人有時不得不考取多個相同職業類別的資格證書。例如一個行政相對人要從事電工職業，就必須同時取得勞動和社會保障、安全生產監督管理、供電三個部門的許可，分別取得相應職業資格證書、特種作業資格證書和進網作業證三個證書方能上崗。

5、處理職業資格行政許可爭議的有效機制還沒有建立起來。行政公正一個重要的要求是設立完善的行政爭議處理機制。職業資格許可是一項政策性和技術性都比較強的行政行為，當當事人雙方發生爭議時，在行政聽證、仲裁、行政復議等事關維護行政相對人申辯權和控訴權的救濟程序必然有特殊的要求。但是當前這些相關的法律機制還沒有正式建立，職業資格許可行政相對人的申辯權和控訴權沒能得到充分有效的維護。

（二）隱性表現

人情關系和權錢交易在我國的行政管理和行政執法活動中一直是影響依法行政、公正行政的兩個難以治愈的隱形惡性腫瘤。在國家職業資格行政許可中，這種現象也同樣不可避免，少部分行政相對人憑人情或憑金錢通關，不經認證程序或僅僅走走形式就可獲取國家職業資格證書，特別在某些邊遠的縣（市）區，這類問題表現得更加突出。這兩種不公正現象盡管是隱性的，但是引致的后果是極為嚴重的。

在國家職業資格行政許可中，上述種種不公正現象的產生并不是偶然的，而是有著深刻的政治經濟和法律等多方面的根源。但是筆者認為，國家職業資格證書制度立法層次低、立法不完善、執法不嚴等法律方面的因素是最為根本的原因，也是最迫切需要解決的問題。

三、國家職業資格行政許可不公正引致的表層和深層問題

（一） 表層問題

1、引致用人單位對員工職業能力評價的不公正和待遇的不公正。由于職業資格行政許可中不公正因素的存在，導致職業資格證書對行政相對人職業技能水平的證明能力下降，職業資格證書的權威性降低，職業資格證書的等級水平不能客觀地反映出員工的實際技能水平。因此用人單位憑職業資格證書很難對員工的職業技能水平作出客觀公正的評價，從而在員工的待遇上也會出現不公正。

2、引致就業的不公正。職業資格證書是就業的通行證，對于國家規定的就業準入職業，從業人員必須持證上崗，由于職業資格行政許可中不公正因素的存在，就可能出現在就業準入職業崗位上職業能力弱者排擠掉職業能力強者的不公正現象。轉貼于

（二）深層問題

1、為國家和人民的生命財產安全帶來隱患。國家實行就業準入的職業都是涉及國家和人民生命財產安全的職業，這些職業對從業人員的職業技能水平都有較高的要求。由于職業資格行政許可中的不公正因素的存在，就可能導致職業技能不合格的從業人員進入這些職業，從而為國家和人民的生產生活及消費帶來較大的安全隱患，給國家和人民帶來不應有的損失。

2、影響社會穩定和社會和諧。對行政相對人職業能力評價的不公正及至就業和待遇的不公正，或者在面對不公正時不能很順利地得到社會救濟，那么行政相對人就會產生對社會的不滿情緒，影響社會穩定和社會和諧。

3、浪費社會資源，增加行政管理成本。由于職業資格行政許可的行政主體不統一，行政相對人重復持證，不僅加重了行政相對人的經濟負擔，增加了行政相對人的能耗，而且增加了職業技能鑒定成本和行政管理成本。

四、加強和完善法律機制，促進國家職業資格行政許可公正

促進國家職業資格行政許可公正最根本的途徑是加強法律機制建設，完善國家職業資格立法，推進依法行政。

（一）要加強職業資格實體立法，盡快出臺專門的職業資格行政法規或法律，促進職業資格許可實體公正。我國實行國家職業資格證書制度已經有10多年時間，但是直至目前國家還沒有出臺一部具體的法律或行政法規來規范職業資格行政許可行為。在《勞動法》、《職業教育法》、《就業促進法》中，職業資格證書制度只是作為原則性條款出現，而對執行職業資格許可的行政主體及行政相對人的權力（利）、義務；職業資格許可范圍；職業資格認證指導機構和職業資格認證機構的法律性質、法律地位、具體職能職責、核準登記條件、職業資格證書的法律效力等關于職業資格許可的諸多實體方面都缺乏具體的法律規范。現在用于指導和規范勞動和社會保障部門執行職業資格行政許可的規范性文件是1993年印發的《職業技能鑒定規定》（勞部發［1993］134號）、1994年頒發的《職業資格證書規定》（勞部發［1994］98號）和2000年7月1日頒發的《招用技術工種從業人員規定》（部長令第6號）。這三部規范性文件不僅內容籠統、立法層次低（層次最高的也只是部門規章），而且已經和市場經濟發展及依法行政的迫切需要不相適應，因此亟須提高職業資格立法層次，出臺一部系統的職業資格行政法規或法律，以規范職業資格行政許可行為。

（二）要加強相關程序立法，進一步規范職業資格認證程序，促進程序公正。為加強職業資格認證程序管理，原勞動部及勞動和社會保障部先后印發了《職業技能鑒定工作規則》（勞培司字［1996］58號）、《職業技能鑒定考評人員管理工作規程（試行）》（勞社培就司函［2003］117號）、《職業技能鑒定質量督導工作規程》（勞社培就司函［2003］126號），對規范職業資格認證程序，促進職業資格許可公正發揮了一定作用，但由于它們只是一般的業務指導性文件，不是規范性的法律文件，不具備法律的強制性功能，因此被執行和遵守的力度較小，取得的實效不大。同時，職業資格認證程序涉及的影響公正問題的因素很多，需要重點規范的方面也很多，例如國家職業標準的執行問題、職業資格認證的相關技術設備設施標準問題、職業資格認證的安全保障問題、職業資格的行政許可期限問題、職業資格證書的補發和年審程序問題等等，至今還沒有頒布相關的規范性文件加以規范。因此執行國家職業資格行政許可的主體在程序上自由裁量的空間比較大，為其專斷和濫用行政權力留下了可乘之機，也為行政不公正創造了機會和條件。

（三）建立和完善國家職業資格行政許可相對人的救濟制度。建立專門的國家職業資格行政許可聽證制度、行政許可仲裁程序制度和行政許可復議程序制度，切實維護國家職業資格行政許可相對人的申訴權和控辯權。

（四）要強化職業資格認證工作人員隊伍的職業道德意識及服務意識，促進形象公正。工作人員的工作作風和服務態度，不僅影響著工作人員自身的形象，而且直接影響著行政是否公正。因此必須加強職業資格行政許可工作人員的服務意識和宗旨意識，促進形象公正。

（五）對職業資格行政許可扎口管理。建議由新組建的人力資源和社會保障部門統一執行，這不僅可以有效地促進職業資格行政許可公正，而且還可以節約大量的相關社會資源，方便職業資格管理，推進依法治國。

第5篇：行政體制論文范文

一、行政訴訟協調制度現狀考量

所謂行政訴訟協調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協議。

我國行政訴訟法雖然沒有明確規定行政案件適用協調制度，但協解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協商、協調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發現具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。②據統計，1996年因法院協調而撤訴的行政案件數占所有撤訴行政案件數的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高達69%，③特別是近年來因法院協調而撤訴的行政案數更是占據了撤訴案件的絕大多數。在法律和司法解釋還沒明確規定“協調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創新，制定了《行政訴訟協調制度實施辦法》，通過適用協調方式由原告主動撤訴結案。

我們經調查，以協調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自愿，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協調、協商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協調雖在立法上沒有規定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。

從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一是從法律的原則性規定來看，行政訴訟協調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據，有時使得協調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現象時有發生。這種“和稀泥”式的無原則協調及壓服式的非自愿性協調最直接的表現和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%；④又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協調處理41547件，占47.2%，⑤2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協調處理43705件，占47.4%，⑥2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協調處理41620件，占43.5%⑦。

我們從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協商”、“協調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監控的范疇，從立法制度上進行規范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。

二、行政訴訟協調的界線要求

盡管行政訴訟協調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩定。但我們要明確的是行政訴訟的協調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟中的和解是指訴訟當事人在訴訟進行的過程中就雙方的權利義務關系協議相互讓步以終結訴訟、解決糾紛為目的的一種法律行為。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現又是人民法院審判職能的表現”⑧。而訴訟協調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協調并不是拋棄規則的協調和衡平，也不是無邊無際的隨意協調。

1、合法性。行政訴訟協調應以不違反法律和公共利益、他人利益為前提。因侵害他人合法權益的“協調”，為法律所禁止，屬“非法協調”。行政訴訟協調既要充分體現當事人雙方的共同愿景，又要能夠保障原告有與被告平等協商的能力和要求。在很多情況下，依法協調能保護公民、法人和其他組織的合法權益，還能監督和促進行政機關的依法行政，這里的合法性說明，協調的本質特征是始終尊重當事人意志，行政機關不能在協調中超越或者放棄法定職權，在不違背法律的禁止性規定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過協調達到糾正違法或不合理行政行為，實現當事人合法權益的最大保護。因此，在行政訴訟中，協調的適用必須體現當事人自愿的意志，法院切勿采取“以權促撤”、“以拖壓合”等違背當事人意志的做法進行協調。

2、有限性。協調適用的范圍應當采取有限原則。從法律賦予行政機關的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭議的行政行為都可以適用協調，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協調。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過協調可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時，人民法院才可適用協調；對于完全合法的行政行為以及無效行政行為不能協調。因為依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政權能，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協調受到限制，而且，如果不對行政訴訟協調的范圍作出限制，可能會導致濫用協調權，影響行政訴訟立法宗旨的實現。因此，行政訴訟應建立有限的協調制度，法律中明確限制性規定的，必須在法律規定的范圍內進行協商，法律沒有限制性規定的，協調不得損害公共利益和他人合法權益⑨。

3、適度性。行政訴訟法除具有保障行政相對人合法權益的功能和價值趨向外，同時又要保障行政機關依法行政。現代行政的一個重要要求就是適度性，因此行政訴訟中的協調不僅要堅持合法性原則，與民事訴訟相比必須還要適度，不能久協不決，影響行政效率。也就是說，法官在審理行政案件的時候，對于雙方當事人的訴訟請求和利益進行估量和衡平時，必須充分考慮妥當的解釋的場合，必須充分把握協調和衡平的度，因為行政訴訟協調不應是毫無節制的恣意的，這也是訴訟協調首要的界限。此種考慮，也可以說是一種廣義的利益協調。例如，是否有利于法的安定性，或者僅此而言雖說可以，還必須考慮此后的裁判中是否要有所節制等。

4、約束性。行政訴訟協調應受實用的可能性和權利或權力的互讓性的約束。即對于某個案例雖然可以通過協調求得較為妥當的結論，但縱覽全體，考慮到與其他案例的橫向或縱向的關系，則認為并不妥當。法官在進行協調時，應充分考慮所采用的條理與其他制度和規定的整合性，即縱的、橫的關系，應考慮作為一般原則是否適當。這種協調，它不是自己任意的解釋，要具有合理性和說服力。因此，約束性是協調達成合意的基礎。當事人必須對自己的權利或權力進行適當的約束，沒有權利或權力的互諒互讓的約束，沒有一方或雙方當事人權利或權力的放棄和制約，就不能達成合意。無權利或權力約束，則無合意。也就是說，一切協調的基礎是以相關當事人擁有實體處分權為前提，不存在實體處分權的約束就達不成合意，也不存在協調。

5、平等性。行政訴訟中當事人地位的平等性，這也是訴訟協調的前提。因為只有當事人各方地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在平等協商的基礎。⑩當事人地位平等，主要體現在兩個方面：一方面是當事人“訴訟地位”的平等性。盡管行政法律關系有其自身的特殊性，但是行政訴訟過程中，訴訟雙方當事人的訴訟地位卻是平等的。因訴訟地位平等是一切訴訟的基礎。沒有平等的訴訟地位就沒有司法的公正可言。“訴訟地位的平等性為行政訴訟合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是當事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性，是指行政過程中行政主體與行政相對人或者利害關系人地位的平等性。在行政程序中行政機關與行政相對人不論地位是否平等，但其合法權益應平等地受到法律的保護，“法律面前人人平等”，“私人財產神圣不可侵犯”。這是憲法賦予的權利。“公權力”也不能侵犯“私權利”。這種“行政地位”的平等性為“公權力”與“私權利”平等協商、“合意和解”奠定了實體法的基礎。⑿

三、行政訴訟設立協調制度的類型

基于具體行政行為種類不同以及訴訟協調的界線要求，行政訴訟存在協調主要包括以下四類：

1、行政裁決案件的協調。行政裁決是行政司法權的具體表現。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性。⒀

2、行政不作為案件的協調。也即不履行法定職責案件的協調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”⒁。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。

3、行政自由裁量權案件的協調。我國行政訴訟法規定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發生，最高人民法院通過司法解釋規定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現在有許多案件通過法院從中協調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。

4、行政賠償案件的協調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應當體現下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。“中國行政訴訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”⒂。可見，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數額的減少，在現行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償的意圖，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。

四、行政訴訟設立協調制度的適用范圍

在我國行政訴訟程序中，不適用協調主要有兩種情形：一是法律或規章明確仔細地規定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協調適用之基礎，不適用協調；二是對某項具體行政行為由法律、法規明顯規定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協調。除以上兩類外，適用協調的情形主要有以下幾類：

1、行政賠償訴訟案件

行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定，但出于以上所述政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規范行政訴訟協調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度較為妥當。象侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；象侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數額相互平等協商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。

2、行政訴訟案件

（1）因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協調。主要有兩類：〈1〉如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協調。比如象對增收滯納金、停業整頓、罰款、拘留、勞動教養等具有不同幅度的政裁決和處罰行政行為，通過協調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執法公信。〈2〉如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協調。比如象不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協調工作，從而促進社會和諧穩定。

（2）因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現是以相對方的認同為前提，比如象對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；象“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規范、預防及抑制的”規制性行政指導不服的；象“行政主體對相對方相互間發生爭執，自行協商不成而出面調停以達成妥協的”⒃調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協調，可以進一步規范行政機關的具體行政行為，從而監督行政機關進一步依法行政。

（3）因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”⒄。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：①認為行政機關不履行行政合同義務的；②對行政機關實施的合同違約制裁不服的；③對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；④對行政機關行使合同履行的監督權和指揮權不服的；⑤對行政機關締結行政合同行為不服的等等。⒅

五、行政訴訟協調的程序和結案方式

在構建和諧社會和當前“官民”矛盾較為尖銳的情況下，協調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協調的“審前、審中、審后”三個階段進行規范。

1、協調的審前程序，即啟動程序。協調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請提出，并且一般應采取書面申請。法院也可根據具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協調程序，另外就是法院在協調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協調。第三，由相關部門協調啟動。協調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協調程序，這樣可以達到最優的協調效果。

2、協調的審中程序，即處理程序。大多數情況下，爭議是發生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”⒆。三是合法協調。在行政法意義上，合意和解協議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規定進行協調。人民法院主要引導雙方合意和解協議確定的行為符合特定的法律規定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協判合一”模式，也就是說，行政訴訟協調必須堅持能協則協，當判則判，協判結合，案結事了。法院在行政訴訟協調過程中，為防止案件“久協不決，以拖壓協”，應規定協調的次數不超過三次，可選擇三級協調法，即承辦人先行協調、庭長再協調、院長最后協調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。

3、協調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現出法院的“審判職能”。

綜上所述，為了盡快構建起我國的行政訴訟協調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協調”。在第51條后增加一款，即：“經協調，原、被告雙方達成合意和解協議的，由人民法院審查后制作合意和解協議裁定書”。總之，我們要真正走出困境，必須構建符合我國國情的行政訴訟協調制度，從而使行政“合意和解協議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。

注：

①應松年、楊偉東：《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網》，2005年6月9日。

②王養慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網》，2005年9月5日。

③何薇：《行政訴訟中建立調解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁。

④何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國行政法學精粹》2002年卷第204頁。

⑤參見《2003年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。

⑥參見《2004年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2005年第3期，第15頁。

⑦參見肖揚：《最高人民法院工作報告》，載《最高人民法院公報》2006年第4期，第10頁。

⑧江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。

⑨王養慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網》，2005年9月5日。

⑩仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日報》，2006年04月07日。

⑾滕恩榮：《行政訴訟調解制度構建初探》，載《中國法院網。法學研究》2006年1月5日。

⑿仇慎齊：《行政訴訟合意和解可能性的基礎理論分析》，載江蘇省高級民人民法院《審判研究》2006年第6期，第42-43頁。

⒀仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日報》，2006年4月7日。

⒁揚海坤主編，《中國行政法基礎理論》，中國人事出版社，2000年5月第1版，第9-10頁。

⒂馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第70頁。

⒃包萬超：《轉型發展中的中國行政指導研究》,《行政法論叢》第1卷，第66-67頁。

⒄《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，最高人民法院行政審判庭編，第5頁。

第6篇：行政體制論文范文

2008 年郵儲銀行喀什地區分行成立后，積極調配資源，充分合理利用有限的信貸資源，優先配置，有效加強農村經濟支持力度，不斷拓寬信貸投放領域。2013 年，各項存款余額 47.26 億元，較 2008 年增長 1.9 倍，占全地區存款總量的 5.03%；各項貸款余額 3.32 億元，較 2008 年增長 28.18 倍，占全地區各項貸款總量的 0.82%。在加大信貸支持、服務“三農”的同時，還積極承擔社會責任。2010 年承接新農保工作后，累計新型農村居民養老保險金 905.64 萬筆，金額達到 6.01 億元，“新農保”沉淀資金余額5.97億元，對地區新農保推廣做出積極貢獻。通過全方位的金融服務，喀什郵儲銀行先后獲得第七屆全國郵政企業管理現代化創新成果三等獎、喀什地區城鄉居民養老保險工作先進集體、中國郵政儲蓄銀行新疆分行新農保工作先進集體、改善農村支付結算環境先進集體等榮譽稱號。

二、存在的問題及原因分析

（一）現行管理體制不暢，客觀上制約郵儲銀行業務穩健發展目前，郵儲銀行喀什地區分行共有郵政儲蓄網點 58個，其中：一級支行13，一級支行二類管理6 個，二級支行2 個，網點 43 個。從經營管理權限看，僅有 7 個一級支行和 2 個二級支行歸郵儲銀行自營，即人員、業務完全由郵儲銀行經營、收益；其余 6 個一級支行實行二類管理，即儲蓄業務、相關人員劃歸郵政，其余銀行業務、相關人員劃歸郵儲銀行；42 個網點完全由郵政經營、管理。從網點分布看，9 個自營網點，全部分布于縣城；網點 49 個，占 84.5%，全部分布在農村。郵儲銀行服務“三農”的市場定位決定大部分主推產品面向農村，但農村自營網點缺乏，網點拓展信貸業務的極性、主動性不高，對郵儲銀行主要信貸業務發展造成嚴重制約。

（二）管理權限交錯，影響金融業務規范發展與管理在現行管理體制下，郵儲銀行和郵政之間管理權限劃分不明，業務運行相互交叉，大量業務開展依靠協調溝通，影響金融業務傳導效率。如：在實行一級支行二類管理的 6 個網點中，郵政、郵儲同廳作業，但營業大廳的安保、后勤等工作如何協調管理成為當前面臨的一大難題。此外，從業務運行風險看，郵政業務風險系數較小，長期以來風險管理理念較為淡薄，對現代金融業務風險管理認識相對不足，甚至處于風險管理“真空”狀態，容易引發金融風險案件，不利于金融業務規范管理。

（三）內控制度建設不完善，風險管理水平相對不足一是貸款發放流程不規范，存在相關信貸員代表農戶身份將貸款資金私自取出轉作它貸，信貸員“一手清”，“冒名”貸款風險較為突出。二是信貸制度形同虛設、執行不力，貸款“三查”制度落實不到位，未能有效發揮作用。尤其在貸后管理中，僅有信貸員一人參與，缺乏有效監督，使貸后管理失效。三是考核制度過度關注“量”化指標，簡單追求貸款投放量，輕視了不良貸款、資金安全、內控風險等重要風險指標。

（四）從業人員整體素質偏低，難以適應現代銀行業務發展及風險控制需要喀什地區郵儲銀行系統共有員工 445 名，其中：正式員工 177 名，占 39.7%；其余 269 名全部是勞務派遣和外包人員，占 60.3%；大專以下學歷 93 人，占 20.67%；大專學歷259人，占58.2%；本科及以上學歷94人，占21.1%，具有中級職稱人員僅2名，占0.4%，郵儲銀行從業人員主要是從郵政局過渡而來，整體素質偏低，法律知識薄弱，風險意識淡薄，信貸管理粗放，基本沒有專業銀行經驗，適合商業銀行發展的復合型、專業型人才匱乏，風險管理方面人才更是稀缺。

三、典型案例及對轄區金融穩定的影響

2014 年初，郵政儲蓄銀行冒名貸款風險顯現，由于實際使用人不能及時償還貸款，影響名義借款人正常貸款，致使部分農戶出現個人征信異常，無法正常獲得春耕備耕貸款。經查，全區郵政儲蓄銀行系統 2014 年 4 月存量貸款中冒名貸款587筆，金額2242.06萬元，其中：已經形成不良2039.44萬元，冒名貸款不良率高達90.96%，大量冒名貸款的產生對轄區金融秩序穩定產生一定影響。

（一）隱性降低金融機構信貸門檻，影響信貸資產質量喀什地區郵政儲蓄銀行冒名貸款將名義貸款人和實際使用人相分離，貸款權利和義務不對等，貸款到期后實際使用人還款積極性不高，容易使金融機構貸款質量受到影響。同時，信貸員違反信貸規定、操作流程的貸款投放規避了金融機構信貸門檻，影響信貸資金質量。

（二）擾亂金融機構正常秩序，損害金融機構形象喀什郵政儲蓄銀行“冒名貸款”對其本身造成較大不良影響。一方面使很多農戶失去了對郵政儲蓄銀行的信任，改變了心目中原本形成的良好印象，對郵儲銀行緊抓市場定位拓寬農村信貸市場份額造成不利影響。另一方面破壞了金融機構賴以生存的農村信用環境，不利于轄區農村信用體系建設。

（三）農戶征信記錄出現異常，容易引發金融不穩定目前在喀什地區，農戶征信記錄是金融該機構決定是否對其提供信貸支持的重要參考，甚至成為決定性因素。郵儲銀行冒名貸款將直接影響名義貸款人征信記錄，影響其在金融機構正常申請貸款，在春耕時節，農戶不能及時獲得貸款，不僅影響轄區農業春耕生產順利開展，而且容易引發群體性上訪事件，對轄區金融穩定及社會安定造成一定影響。

四、促進郵政儲蓄銀行穩健運行的對策建議

（一）完善管理體制，實現雙方業務互利共贏在目前體制下，郵儲銀行、郵政局要充分認識到雙方發展唇齒相依、密不可分的關系，郵儲銀行的業務拓展需要依托郵政局強大的網絡系統資源，郵政局的金融業務也要依托郵儲銀行的新業務才能發展壯大。正確處理好郵儲銀行與郵政局的利益分配關系，及時解決出現的不利于雙發展的問題，形成雙方發展合力，發揮協同效應，才能充分發揮郵政局、郵儲銀行在當前市場中的競爭優勢。

（二）加強協調溝通，深化風險認識建議郵儲、郵政從大局出發，協商建立以郵儲銀行為主導的風險管理體系，樹立風險管理人人有責的理念，強化風險管理的有效分工和合作機制，以及信息交流和溝通機制，使風險意識突破傳統部門界限真正融入郵儲銀、郵政的各個部門，讓每一位員工認識到自身崗位上存在的風險點，形成防范風險的堅實屏障，有效規避風險或將風險案件的發生概率將達最低程度。

（三）強化內控制度建設，提升風險管控水平一是規范信貸流程，加強對貸款“三查”的監督力度，嚴禁信貸人員“一手清”，嚴防借款人通過虛假資料進行騙貸或挪作他用，從源頭上防止“冒名”貸款等風險案件的發生。二是建立監督考評和激勵約束機制，將制度落實情況納入績效考核內容，把制度的執行力與責任人連接起來，形成強有力的執行約束。三是健全責任追究制度，對執行制度方面出現重大失誤、不按制度程序辦事，實行嚴格的問責制度，采取高壓態勢，有效發揮懲罰制度的震懾、警示、教育作用。

第7篇：行政體制論文范文

情境是一種情感氛圍。在教學過程中，情境對學生的學習興趣有著較大的影響。首先，通過創設情境來激發學生的學習興趣。在政治課堂教學中，隨著多媒體的廣泛應用，借助多媒體的文字、圖片、視頻功能來創設情境對激發學生的學習興趣具有較好的作用。以八年級上冊《自尊與自負、虛榮》教學為例，教學之初，教師先通過Flash展示：一個猴子在凸鏡前看到自己變大了就得意洋洋，而在凹鏡前的動物看到自己變得如此渺小，便垂頭喪氣。再播放《十面埋伏》琵琶曲，圖文兼備地簡單描述項羽垓下被圍，四面楚歌的故事，緊接著提出問題，猴子的得意洋洋和其他動物的垂頭喪氣說明了什么？從故事中了解到項羽失敗的一大原因是什么？由此引出自卑和自負兩個關鍵詞，再進入學習過程，學生的學習興趣會更加濃厚。應用多媒體來導入不僅更直觀，通過動態顯示，學生的參與度會更高。但需要注意，在教學中應用多媒體只是創設情境、激發興趣的一種手段，展示的內容只是為了引出學習的主題，而不能讓多媒體喧賓奪主。如果教師和學生受制于媒體的束縛，為了單純的看而看、聽而聽，而不是看后思、聽后思，這樣，多媒體的作用就不能得到更好的發揮。其次，通過情境活動來導入新課也是較為有效的激趣方法。中學生正處于青春期，他們思想活躍，個性開始凸顯，具有很強的表現欲望。教學中，教師可抓住學生的這一特點，結合教學內容，通過簡單的活動組織來激發學生的學習興趣，讓學生進入到課題探究中。以八年級上冊《關愛社會》教學為例，該課的教學重點是引導學生認識社會公益活動。為了更好地引導學生進入到這一主題探究中，教學前，教師讓不同的小組充當社區的不同服務部門（如醫院、社區服務站等）。教學中讓一個學生趁剛上課時從外面走進教室，很著急地告訴同學們某地的某同學生了重病，然后將這一難題交給不同的“部門”來思考解決辦法，從而進入到對社會公益活動的討論中。很快，學生就突破了難點。由此也不難看出活動導入的積極意義。

二、討論導入，抓住核心

事物的答案永遠不止一個。在政治課堂學習中，教師要教給學生的不僅僅是一種問題的解決方法，相反是要讓學生用辯證的思想去看待問題，從而找到不同的解決辦法。討論導入正是基于政治學習中的矛盾、社會熱點問題來引導學生在其中運用知識，從而促進學生技能的提高。首先，教師可根據教學內容和教學目標來引入社會熱點問題，讓學生在面對熱點問題時產生認知上的矛盾，激發學生自主學習的興趣，突出核心問題，讓學生在探究中抓住重點學習。以九年級《我國正處于社會主義初級階段》教學為例，本課時的重點是正確認識社會主義初級階段的主要矛盾和我國社會主義初級階段的根本任務。在教學中，教師不是先讓學生打開書本閱讀，而是以媒體來展示以下材料。來自新聞會客廳的報道“：今天的中國讓世界刮目相看，奧運會金牌榜名列第二，神舟八號、九號載人航天飛船發射成功，經濟高速發展，GDP上升至世界第二，2012年，中國經濟排名超過日本和德國，排在世界第二位，僅屈居于美國。中國的發展為世界的和平與發展譜寫新的篇章，世界因中國而精彩。”坐在電視機前的小王聽到這樣激動人心的報道非常興奮，不禁驚嘆：“太棒了，我國就要進入發達國家的行列了。”初三學生對于什么是發達國家，什么是發展中國家只有感性認知，而沒有理論上的認知，于是，問題出現了：到底我國是不是進入了發達國家行列？我國的國情是什么？現階段的主要矛盾是什么？利用這些問題來引導學生討論，學生不是被動地接受教師講授的問題，而是為了解決問題去閱讀和討論交流，自主性更強，也能更好地抓住問題的本質。其次，要充分結合學生的實際，利用矛盾沖突來激發學生的學習興趣，引導學生在解決矛盾中進入學習狀態。以九年級《走艱苦奮斗之路》教學為例，教學中教師直接提出矛盾的論題：今天，中國社會快速發展，人民生活水平顯著提高，我們還需要艱苦奮斗精神嗎？然后將學生分成正反兩方進行辯論。討論中根據學生的討論情況總結出：艱苦奮斗是由我國國情決定的，是實現共同理想的根本途徑和保證（并補充關于我國處于社會主義初級階段的圖片資料）。我們要實現自己的個人理想，也需要艱苦奮斗。如此，一堂課在討論中輕松結束，正所謂導得好才能學得好。

三、問題導入，引導探究

第8篇：行政體制論文范文

一、嚴格控制旅行社的市場準入

一是嚴把市場準入關。嚴格執行前置審批手續，規范準入秩序，將不符合條件的擋在旅游市場之外，縣外旅行社在大足設立分支機構應當按照規定報旅游行政主管部門批準并經工商行政管理機關依法登記，禁止未依法取得旅游經營證照的單位和個人從事或者變相從事旅游經營活動，嚴禁旅行社掛靠承包經營，確保旅游市場主體質量。二是強化旅游市場主體監管，依照工商行政管理法律、法規和國家政策規定，結合企業年度檢驗工作，對從事旅游業務的企業經營主體資格進行審核復查，重點是查處掛靠承包變相轉讓旅行社經營權，超范圍經營旅行社業務。三是加強對旅行社的調控和監管，建立健全旅行社市場準入和退出機制，嚴格旅行社資質等級評定，建立違規旅行社退出制度。支持和鼓勵市內外、國內外有實力、有品牌、帶客源的旅行商落戶大足。四是健全導游人員管理制度，切實加強對導游人員的監管，建立導游人員的自律機制。五是結合《無照經營查處取締條例》的頒布實施，采取專項檢查和日常監管、取締與疏導、教育與處罰相結合的方法，大力整治“黑社”、“黑導”、“黑車”、“黑店”，嚴厲打擊假冒旅行社名稱非法從事旅行業務行為。五是建立旅游市場主體電子經濟戶口，運用先進技術對旅游市場主體進行全方位全過程網絡化監管。

二、實行上下聯動，形成新型監管體系

營造放心的旅游消費環境涉及食、住、行、游、購、娛等多個行業和部門，覆蓋面廣。因此，在旅游市場的監管上，要充分發揮基層工商所屬地管理的優勢，全方位地運作經濟戶口綜合監管系統這一平臺，并按照層級分工、效能成本的原則，進一步理順系統的執法體系，調整執法管轄權，合理界定執法辦案的層次，完善案件督辦、協調制度，充實基層執法權限，解決基層工商部門因執法權限受到限制而影響履行監管職能的矛盾，形成反應靈活、運作高效的執法辦案工作機制，逐步構建起以屬地監管為主、落實AB崗、監管責任量化到人的監管模式，實現監管信息互動共享、動靜結合、優勢互補的雙軌監管，促進監管職能到位。

三、嚴格執法，大力打擊擾亂旅游市場秩序的行為

第9篇：行政體制論文范文

【關鍵詞】思想政治教育；思想政治理論課；實效性

改革開放以來，隨著建設中國特色社會主義事業不斷取得成功，在學科建設、教育理念的更新、課程設置與教材的改進、教學方法的綜合運用等方面，我國高職院校思想政治理論課取得了較大進步。

一、當前高職院校思想政治理論課教學現狀及問題

（一）思想政治理論課教學內容有待改進。

思想政治理論課的教學內容是連接教育者與教育對象的信息橋梁。目前，大學生思想政治理論課的教學內容還存在一些問題：第一，缺乏系統性。思想教育、政治教育、道德教育、心理教育這四方面構成了思想政治教育內容體系，其中政治教育是核心。我國的思想政治理論課在堅持以意識形態教育為主體的同時，在一定程度上忽略了心理健康教育的重要性。第二，缺乏針對性。有些教師沒能根據學生的思想情況，沒有充分研究他們所關心的熱點問題、感到困惑的疑點問題，更沒有系統地通過運用立場、觀點和方法分析學生所關心的熱點問題和現實問題，結果難以取得良好的教學效果。

（二）教學方法難以適應時展的要求。

在現有的思想政治理論課教學中，主要存在兩個問題：一個是硬性灌輸。硬性灌輸的表現是教育者單向地向受教育者傳授知識和價值理念，忽視受教育者的理解程度和實際感受，受教育者被動地接受教育內容。二是忽視實踐教學。思想政治理論課教學不是單純的思想政治理論知識教育，而是要理論聯系實際，能夠使學生將基本理論運用到實際生活中去，觀察問題、分析問題和解決問題。由于安全和經費的考慮，一些學校開展思想政治理論課實踐教學的積極性不高，實踐教學活動流于形式。

（三）教師隊伍建設的水平有待提高。

教師隊伍建設水平與思政課的主渠道地位不相適應主要表現在三方面：一是專職教師數量不足。由于思想政治理論課專職教師數量不足，大班上課的現象比較普遍，制約了教師教學質量的提高。二是教師綜合素質亟待提高。這里的綜合素質包括：思想理論修養、教學科研能力、人格魅力等方面。三是部分教師缺乏教學熱情。高職院校中部分老師由于教學時間較長，導致了一種教學上的疲態，同時，因科研壓力較小，缺乏一定的動力，致使他們在給學生上課時沒有充沛的熱情以調動學生的學習積極性，是一種教與學的惡性循環。

二、增強和改進高職院校思想政治理論課教學實效性的對策

（一）豐富思想政治理論課的教學內容。

思想政治教育要注重比較研究，這不僅是社會發展變化的需要，也是學科本身發展的要求。世界各國高校對大學生都有自己的思想政治教育方式。一般不用“思想政治教育”這個名稱，而是使用公民道德教育、生活教育和通識教育課程等說法。發達國家思想政治教育內容豐富多樣，對我國具有借鑒意義，如美國思想政治教育的內容包括：公民教育、歷史教育、經濟交易、法制教育、宗教教育、性教育、生活教育等；而英國思想政治教育的內容則包含公民教育、倫理道德教育、宗教教育、心理健康教育等。此外，發達國家也很注意在各學科中滲透思想政治教育，這對我國思想政治教育的創新具有重大的借鑒意義。

（二）創新思想政治理論課的教學方法。

教學有法，教無定法、貴在得法。在課程教學中，應充分發揮思想政治理論課的價值功能，通過多種手段和不同媒介對大學生進行思想政治教育的隱性教育和隱蔽滲透[1]。要改變單一的"灌輸式"的教學方法，采用多樣化的教學方法。除了課堂講授法外，還可以選擇討論教學法、案例教學法、多媒體教學法、社會實踐教學法等生動活潑的教學方法為我們所用，充分調動學生的積極性。例如，通過開展社會實踐教學，可以超越思想政治理論課的課堂教學的限制，使大學生有機會體會和觀察社會生活各方面的巨大變化，有助于他們確立起對中國特色社會主義的信心，從而增強高校思想政治理論課對大學生政治認同的引導力。

（三）提高思想政治理論課的教師素質。

高職院校思想政治理論課教師應該是立場堅定，綜合高素質較高的教師。對于高職院校教師的個人素質提升主要可從以下四個方面入手：一是要堅定正確的政治方向，引導學生樹立正確的價值觀和人生觀。二是高尚的師德有為人師范的品行和個人魅力。三是深厚的理論素養和人文社會科學知識基礎。四是將理論教育與客觀實際相結合，以學生喜聞樂見的方式實施教學。這些要素涵蓋了成為一名優秀的高校思想政治理論課教師的努力方向和目標。高校思想政治理論課的教師隊伍應該是一支由教學領軍人物、中青年帶頭人、骨千教師構成的隊伍，既包括廣大骨干教師，也包括專業領軍人物和學術帶頭人[2]。

三、結語

總之，增強和改進大學生思想政治理論課教學是一個系統工程。只有加強思想政治理論課重要地位的認識，改進思想政治理論課教學內容，綜合運用多種適應時展的要求的教學方法，不斷提高思想政治理論課的整體素質和教學能力，科學設置思想政治理論課考核方式，借鑒國外進行思想政治教育的有益經驗，才能使思想政治理論課教學效果得到進一步提升，增強思想政治理論課的吸引力和感染力。

參考文獻：

[1]陳正良,金正一.研究生思想政治理論課教學改革的思考——基于寧波大學研究生思想政治理論課的調研[N].寧波大學學報(教育科學版),2008(6).