行政程序法精選(九篇)

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第1篇：行政程序法范文

一

從國家賠償法的規定看，行政賠償程序的最大特點就是：在引起行政賠償程序發生的方式上，允許兩種方式——“單獨式”和“一并式”并存。

（一）單獨式。即“單獨提起”，是指行政機關及其工作人員的違法行為已經被確認，賠償請求人僅就賠償問題向賠償義務機關提出請求，當賠償請求人采取這種方式時，應符合以下兩個條件：

首先，要具備“單獨提起”的前提。國家賠償法第9條第1款規定：“賠償義務機關對依法確認有本法第3條、第4條規定的情形之一的，應當給予賠償。第3條、第4條規范的是行政賠償范圍，即當行政機關及其工作人員的職務行為具有何種違法情形時，國家才承擔賠償責任。因此，這一款所說的”對依法確認有本法第3 條、第4條規定的情形之一“的，就是”單獨提起“的前提。也就是說，因”單獨提起“而發生的行政賠償程序，必須是在行政機關及其工作的行為已經被確認為違法的基礎上進行。那么，什么叫”依法確認“、由誰來確認、怎樣進行確認？根據行政法律規范和行政訴訟法的有關規定，有以下幾種情況：

1.作出違法行為的機關或者作出違法行為的行政工作人員所在的機關進行確認：

2.行政行為經相對人申請復議，被復議機關確認為違法，或被復議機關撤銷；

3.由于相對人提起行政訴訟，具體行政行為已被法院確認為違法，或者判決撤銷，且判決生效；

4.具體行政行為系終局裁決行為，被擁有終局裁決權的行政機關確認為違法。

當行政機關及其工作人員的行為通過上述途徑被確認為違法后，受害人就可單獨提出賠償請求。

其次，賠償請求人單獨就賠償問題提出請求的，應當先向賠償義務機關提出，由賠償義務機關進行處理。如果賠償義務機關逾期不賠償或者雙方就賠償問題達不成協議的，受害人才能向人民法院提起賠償訴訟。也就是說，賠償義務機關先行處理是“單獨提起”行政賠償訴訟的一個必經程序，賠償請求人不能越過該“雷池”而直接向人民法院提起賠償訴訟。究其原因，不難理解，行政賠償責任的承擔終究是要落實到具體的賠償義務機關，設置該先行程序，可把大量的賠償糾紛消滅在該階段，從而減輕人民法院的負擔，也給賠償義務機關提供了一個對自己的違法行為進行及時補救的機會，是符合設立國家賠償制度的最終目的的。

賠償請求人對賠償義務機關的處理不服的，可在規定的期限內向人民法院提起賠償訴訟，人民法院應該依照行政訴訟法進行審理并作出判決。

（二）一并式。即“一并提起”，也可稱為連帶提起，是指賠償請求人在申請行政復議或提起行政訴訟，要求確認行政機關行使職權的行為違法或要求撤銷該違法行為的同時，一并提出賠償請求。國家賠償法第9條第2款規定，賠償請求人請求行政賠償，“也可以在申請行政復議和提起行政訴訟時一并提出。”“一并式”具有以下特點：

1.賠償請求人將兩項不同的請求——要求確認行政行為違法或撤銷該行為和要求賠償向同一個機關提出，要求并案審理。這里的“兩項不同請求”應當是兩項屬于同一訴訟系列即行政訴訟系列的不同請求，而不是不同訴訟系列的兩項不同請求。因為行政賠償訴訟其性質仍屬于行政訴訟。后者則較常發生在當行政機關依法對公民、法人或其他組織之間以及他（它）們相互之間的土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬進行處理，當事人既對該處理不服，要求人民法院予以撤銷，同時又要求人民法院一并解決原權屬糾紛，因此而形成的是行政訴訟附帶民事訴訟。

2.“一并提起”的條件是兩項請求之間存在著內在聯系。這種聯系表現在：其一，該行政行為違法。因為行政機關承擔行政賠償責任的條件就是行政職權行為違法。其二，受害人所受到的損害是由該違法行為引起的，兩者具有因果聯系。

3.賠償請求人的賠償請求可一并在行政復議中提出，也可一并在行政訴訟中提出，這里既包括在申請復議和起訴的同時提出，也包括在行政復議和訴訟的過程中提出，因此，“一并提起”的行政賠償程序實際上就是適用行政復議程序和行政訴訟程序。

綜上，無論是“單獨提起”還是“一并提起”，解決行政賠償責任的最終程序都是賠償訴訟程序。其中，單獨提出行政賠償請求的，必須先經賠償義務機關的處理。

二

與行政賠償程序相比，司法賠償程序有很大不同，其特點可以概括為以下三方面：

（一）司法賠償程序只能“單獨提起”。

前已述，行政賠償請求既可以“單獨提起”，也可以在行政復議和行政訴訟中一并提起。但是，根據國家賠償法第20條的規定，司法賠償只能單獨提起。通過對兩種提起方式的分析，不難看出，“一并提起”是在同一個程序中解決兩個請求，而“單獨提起”卻要通過兩個程序才能達到同樣的目的，相比之下，無論是在效率方面，還是在便于受害人行使以至實現其賠償請求權方面，“一并提起”都要優于“單獨提起”。那為什么在司法賠償程序中不采取“一并式”，允許賠償請求人在要求確認司法機關及其工作人員的職務行為違法的同時一并提出賠償請求呢？這絕不是立法者們任意所作的選擇，而是有其內在緣由的。主要有兩方面原因：

首先，是由我國刑事訴訟中公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約的機制決定的。在這個機制中，一方面，三機關可以相互糾正對方的錯誤，比如，錯拘可以經檢察院不批準逮捕予以確認；錯捕可以經法院判決無罪予以確認；錯判可能因檢察院抗訴引起審判監督程序予以確認。另一方面，三機關又是分工負責，自己有權改變自己作出的決定。如檢察院在逮捕公民后，可能因撤銷案件、決定免予起訴或者改為取保侯審，將該公民釋放，對此，人民法院無權審查檢察院的決定是否正確。如果允許“一并提起”，意味著在當事人認為檢察院的免予起訴、取保候審等決定違法侵權時，就可以向人民法院起訴并要求賠償，人民法院就有權對檢察院的決定進行審查并進行確認。從目前來看，這種做法缺乏法律依據，與現行刑事訴訟機制背道而弛。而行政賠償不存在這個問題。根據行政復議條例和行政訴訟法，復議機關有權裁決撤銷、變更具體行政行為，人民法院可以行使司法監督權，以判決的形式撤銷違法的具體行政行為、變更我失公正的行政處罰行為，等等。因此，允許在行政復議和行政訴訟中“一并提起”賠償請求是順理成章的事。不存在任何障礙。

其次，是法制統一的基本要求。刑事賠償實行的是無罪羈押賠償原則，而認定有罪還是無罪，是依靠刑法，通過刑事訴訟程序來解決的。比如，對發生法律效力的錯判，刑事訴訟法規定應當通過審判監督程序來予以糾正。如果允許“一并提起”，人民法院對當事人及其家屬的申訴就必須受理，受理后就必須首先來認定原判是否有錯誤，這就大大破壞了現行的審判監督程序，無異于另外搞了一套程序來替代審判監督程序，極不利于社會主義法制的統一。同樣道理，對司法機關及其工作人員的刑訊逼供等行為也不能“一并提起”。

總之，在司法賠償程序中，只能通過刑事訴訟程序來確認司法機關及其工作人員的行為是否違法，在違法行為得到確認之后再提起賠償請求。賠償請求人“單獨提起”司法賠償也必須具備兩個條件，這一點和行政賠償是一致的，即（1）必須具備“單獨提起”的前提。在單獨提起賠償請求之前，司法機關及其工作人員的違法行為已經得到了確認。（2）賠償請求人應當先向賠償義務機關提出賠償請求。所不同的是，確認“違法情形”的途徑和依據不一樣。

1.錯拘。由有權采取拘留的公安、安全等機關自己認定，或者，在公安等機關報捕后，以檢察院認為既沒有犯罪事實也沒有犯罪嫌疑而不批準逮捕來加以認定。

2.錯捕。由檢察院自己確認，或者經普通審判程序宣告無罪確認。

3.錯判。通過審判監督程序再審改判無罪、撤銷原判來確認。

4.刑訊逼供等暴力行為和違法使用武器、警械的，由作出行為的司法工作人員所在的機關或其上級機關自己確認；由檢察院依照刑事訴訟法提起公訴，或者由受害人向法院自訴，經法院判決來確認。

5.偵查機關、檢察機關違法扣押、凍結、查封財產的，經該機關或上級機關來確認。

6.人民法院在刑事訴訟中違法采取扣押、凍結、查封財產等強制措施，或者在民事訴訟、行政訴訟中違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤、造成損害的，由該機關或上級機關確認。

（二）復議為司法賠償的必經程序。

無論是“單獨提起”行政賠償，還是“單獨提起”司法賠償，首先都必須向賠償義務機關提出，這是兩者的共性。如果賠償義務機關逾期不賠或者與賠償請求人達不成協議，行政賠償請求人可向人民法院提起賠償訴訟，而司法賠償請求人的下一步則是向賠償義務機關的上一級機關即上級公安機關、檢察院或者監獄管理機關等申請復議，即司法賠償多了一個復議程序，而且是一個必經程序，但賠償義務機關是人民法院的除外。根據國家賠償法第21條第2款規定，賠償義務機關是人民法院的，賠償請求人可以向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。上一級人民法院的賠償決定就是終局決定了。

應當指出，司法賠償復議和行政復議是兩種截然不同的制度。（1）性質不同。行政復議屬于行政行為的一種，而司法賠償復議則應歸入司法行為的一類。（2）處理的內容不同。行政復議所要解決的主要是具體行政行為合法性和合理性問題，司法賠償復議是針對賠償義務機關的處理決定是否正確而展開，僅解決賠償問題，它不涉及司法機關及其工作人員的職權行為的合法與否。（3）救濟途徑不同。對不少行政復議裁決，相對人若不服可提起行政訴訟；而受害人對司法賠償復議機關所作的處理不服不能起訴，只能向人民法院提起作出賠償決定的請求。（4）程序不同。行政復議有著一套較為完備、獨立的程序。而司法賠償復議程序，國家賠償法規定得很不詳盡，可以說這是立法中的一個缺陷，給將來的實際操作帶來了困難，這就有待于有權機關作出司法解釋，并在實踐中逐步加以完善。

（三）終局解決司法賠償的程序是人民法院賠償委員會的決定程序。

無論是行政賠償，還是司法賠償，終局解決賠償糾紛的都在人民法院，但終局解決行政賠償的是訴訟程序，而終局解決司法賠償糾紛的程序是人民法院賠償委員會的決定程序。根據國家賠償法第22條，賠償請求人不服復議決定或者復議機關逾期不作復議決定的，賠償請求人可以向復議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定，人民法院的賠償決定程序與行政賠償訴訟程序不同：

1.當事人的稱謂不同，賠償決定程序中只有申請人（賠償請求人）和被申請人（賠償義務機關），沒有訴訟程序中的原告、被告之稱。

2.管轄不同。司法賠償由復議機關所在地的與復議機關同級的人民法院，一般是中級以上人民法院管轄，賠償義務機關是人民法院的，由其上一級人民法院管轄。而賠償訴訟是根據行政訴訟法中有關級別管轄和地域管轄的規定來確定管轄的法院。

3.審理組織不同。賠償決定程序實行特別的審理組織——賠償委員會。行政賠償案件則由各級人民法院內設的行政審判庭受理，并采取合議制，由合議庭負責具體賠償案件的審理。

4.結案形式不同。賠償決定程序以決定的形式結案，行政賠償訴訟是采取判決和裁定的形式結案的。

5.采取的審級不同。在我國，凡訴訟程序（民事訴訟中的特別程序除外）一律實行兩審終審制，行政賠償訴訟自不例外。但賠償決定程序是一次終局。

6.審理方式不同。賠償決定程序不象訴訟程序那樣實行以開庭審理為主的方式，而是采取書面審理。賠償委員會根據雙方當事人提供的材料，必要時可以進行調查、詢問當事人，在事實清楚的基礎上即可作出書面決定，送達當事人。

7.糾正的途徑不同。在賠償訴訟程序中，一審判決作出后，當事人雙方如果不服，皆可上訴。判決生效后，還可望通過審判監督程序來糾正錯判。而賠償委員會的決定為終局決定，具有法律效力，當事人不得上訴。

綜上所述，司法賠償程序實際上是由三大階段構成：賠償義務機關先行處理階段；賠償義務機關的上一級機關的復議階段和人民法院賠償委員會的決定階段。當然，并非所有的司法賠償糾紛都必須經過這三個階段，但每個階段必須循序進行，不得逾越。對行政賠償而言，由于兩種提起方式的并存，行政賠償程序不能作簡單的階段劃分，可以將它分解為以下三套程序：（1）“單獨提起”的，由賠償義務機關先行處理；賠償請求人若不服處理決定向人民法院起訴的，再適用行政賠償訴訟程序；（2）在行政復議中“一并提起”的適用行政復議程序；（3）在行政訴訟中“一并提起”的，適用行政訴訟程序，不管以哪種方式提起，最終解決行政賠償糾紛的都是訴訟程序。

三

以上我們著重分析了行政賠償程序和司法賠償程序的不同點，下面就兩者的共同點作些歸納和分析。

（一）引起賠償義務機關先行處理程序發生的原因相同。

行政賠償和司法賠償中賠償義務機關先行處理程序的發生可以有以下兩種原因：一是因賠償義務機關主動提出而發生。賠償義務機關有權力也有義務與受害人主動進行協商，達成協議，主動給予賠償。這體現了我們國家的社會主義性質，體現了國家機關及時糾正自己的違法行為并予以補救的積極態度。二是因受害人申請而發生。

（二）因申請而發生行政賠償和司法賠償程序的，在申請形式上，都實行書面申請為主，口頭申請為輔的原則。根據國家賠償法第12條的規定，“要求賠償應當遞交申請書”，“賠償請求人書寫申請書確有困難的，可以委托他人代書，也可以口頭申請，由賠償義務機關記入筆錄。”

（三）單獨提起行政賠償和司法賠償的請求時效相同，均為兩年，從國家機關及其工作人員行使職權的行為被依法確認為違法之日起計算，由于“一并提起”行政賠償是在行政復議和行政訴訟中提起，因而“一并提起”的時效適用復議和訴訟的有關時效。

（四）無論是合議庭評議行政賠償案件，還是賠償委員會處理司法賠償糾紛，都實行少數服從多數原則。且兩者在人數組成上亦有相同的要求，都必須是三人以上的單數。

（五）行政賠償和司法賠償程序中，在賠償問題上運用證據的規則相同。在國家賠償程序中，當國家機關及其工作人員違法行使職權的行為得到確認之后，解決賠償糾紛的關鍵是要認定損害后果是否存在，違法行為與損害后果之間是否具有因果關系等。對此，應采用“誰主張、誰舉證”的證據規則，主管機關在必要時也可調查收集有關的證據。

（六）在行政賠償和司法賠償程序，圍繞著賠償糾紛可以進行調解。根據行政訴訟法的規定，行政訴訟不適用調解，但“賠償訴訟除外”。這是因為賠償訴訟不涉及對行政職權的處分問題，而是對經濟利益的處分，具備調解的基礎。在國家賠償程序中，無論是“單獨提起”還是“一并提起”，圍繞著賠償問題，主要是賠償方式和金額上可以適用調解。

第2篇：行政程序法范文

關鍵詞:行政程序違法實體違法

一、行政程序違法的表現

行政程序是指行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內,按一定順序完成的過程。然而,由于目前我國尚未有統一規范的行政程序法,加上一直以來“重實體,輕程序”傳統思想的影響,行政主體在執法過程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現象時有發生。常見的程序違法的主要有以下幾個方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規規定的步驟進行,但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,為行政主體設定相應的程序性義務,作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動,否則勢必會侵犯行政相對方的權利,影響法律的公正與嚴肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成,如同鏈條一環緊扣一環,從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進行后面的行政程序,再進行前面的行政程序,否則將會導致行為無效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善,對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格,一方面是為了監督行政主體的執法,另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而,由于我國的行政法規建設起步較晚,人們的法律意識還比較淡薄,以致現實生活中違法現象時有發生。

4.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構成違法。為了保證行政活動的高效率,行政程序的各個環節應當有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規定:“行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點。”而在我們“依法行政”的建設過程中,行政主體沒有按照法律規定操作的現象并不鮮見,如行政主體沒有按照法律規定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。

二、行政程序違法與實體違法的法律后果比較

行政實體和行政程序是同一行政主體行為的兩個方面,它們彼此聯結,相互依存。前者是行為的內容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時受到行政實體法和行政程序法的規范,但它們的地位和作用有差別。實體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實體權力的形式如何對行政是否科學和民主有極大地影響,因而法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,防止行政權力的濫用。但行政程序具有多樣性和復雜性,因此,對于違反行政程序的后果或責任承擔方式,也應該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區別。那種認為違反程序的行政行為一律無效的觀點是片面的。

我們還需要明確的是程序違法中對相對人權益并無影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應承擔責任,盡管世界各國對這種情形下的法律責任少有明確規定。我國1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規定:違反法定處罰程序的,由上級機關或有關部門責令改正;可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。這項規定為追究程序違法的法律責任提供了依據。那種以為“行政機關違反法定程序的責任即是行政行為無效”的觀點,是不符合行政法理的,實踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導致無效是行政程序法律責任不獨立”的結論也是不正確的。其原因在于沒有把握行政程序的實質,并混淆了法律后果和法律責任的概念。行政程序法與行政實體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價值目標不相符合。但我們認為,這正是實體法與程序法區別之所在。實體正義、程序效率都是法的正義的重要內容。那種主張違反程序的行政行為一律無效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對人,丟失實體正義;二是行政機關不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應當對實體與程序的正義價值進行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質量,這種對于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實也是世界各國的普遍做法。

三、對行政程序違法的司法審查

1.對行政程序違法進行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來進行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按規定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執行。這里就有一個法定步驟,即公安機關作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔保,如果公安機關不執行這一步驟,作出裁決就執行拘留(實踐中此類情況常有發生),這種跳躍式的執法行為,就是違反法定程序。

(2)審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現順序顛倒,也不能出現順序混亂。例如,行政主體在進行有關執法時必須按順序表明身份、說明理由、采取相關措施、作出行政決定,并將有關決定交付當事人,還要告之當事人有關權利。如果違反了這一順序,將會導致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規定:“在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。”這既是對被告訴訟權利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據證明其行為合法。

(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現出來,如書面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法,如《行政處罰法》規定:“行政機關及其執行人員當場收繳罰款的,必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據,未出具財政部門統一制發的罰款收據的,當事人有權拒絕繳納罰款。”第49條規定:“行政機關依照本法第39條的規定給予行政處罰,應當制作行政處罰決定書。”通常,對外行使影響公民、法人或者其他組織權利義務的行為都應當是要式行為。

(4)審查法定時效。行政程序遵守法定的時效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應時效,而且這種時效是具體的、法定的,違反了法定時效,同樣會導致程序違法。

2.對行政程序違法司法審查的結果

對于違法行政程序司法審查的處理結果,學術界及司法界都有不同的意見。有的認為,只要行政程序違法,不論實體處理是否合法,均應判決撤銷。有的認為,只要實體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對人的實體權力,應予維持,不過應在判決書中指出其程序違法。有的認為,只有程序嚴重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對人造成侵害的,一般應予維持。

在國外,許多國家和地區行政程序法中都有些“適當寬松”的規定,即對某些“暇疵”的行政行為予以補正。比如德國行政程序法第44條規定了行政行為具有嚴重瑕疵的,包括程序嚴重瑕疵的,為無效行政行為;在撤銷和無效兩種糾正方式外,第45條則對“不導致第44條規定的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正。此外,德國程序法典中還有對某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當法律程序”為法律生命所在的美國也并不是任何違反程序的行為都會導致行政行為無效的后果。在行政機關制定法規時,“除非有特別法律規定,制定規章基本上是行政機關自己的事,除非法律另有規定,否則,不得以行政機關在頒布某項規定以前沒有舉行聽證會,沒有與受此規章影響的各方協商或通過其它方式征求他們的意見為由宣布規章無效。目前,我國法律意識整體水平不高,行政程序意識在行政機關和執法人員中普遍需要提高,因此,筆者認為對于行政程序違法司法審查的結果規定既不宜過于嚴格,也不宜過于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區分。

概括說來,行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益,應當認定無效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒有損害行政相對人的合法權益,或者影響微小,可不認定該行政行為無效。具體說來,對違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對于任意性行政程序,行政機關具有一定的自由裁量權,可以根據實際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對人對行政機關自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,“如果行政機關選擇的程序嚴重違背法理、違背基本公正要求,雖不構成違背法定程序,但可構成‘’,人民法院可以以為根據撤銷相應具體行政行為。”

(2)對行政程序中輕微的瑕疵現象,一般不作違反法定程序處理。對于這種情況能補充的責令行政主體補充,不能補充的提出司法建議。

(3)對行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對人合法權益的,可判決撤銷并責令行政機關依照法定順序重新處理。

行政程序違法的后果不同于實體違法,這是由行政程序本身的性質決定的。并不如有的學者所認為的:程序違法,從嚴格法治角度講,是必須撤銷該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對行政行為效力的影響,要區分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現了現代行政程序法的基本價值取向:公正與效率的和諧統一。程序違法不以撤銷該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現為一種“待定”狀態,如超出復議期限仍未做出決定的行為,可能會成為相對人提訟或要求其它權利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據具體情況進行審查作出判決。

注釋:

①羅豪才.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,1992.247.

②石紅心.行政機關違反法定程序責任新論[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京:法律出版社,2000.

第3篇：行政程序法范文

【正文】

科學地界定行政程序違法的內涵，有效地設定行政程序違法的法律責任，對于增強人們的程序觀念，推進行政法治，保護公民、法人和其他組織的合法權益，實現行政程序法的價值目標具有重大意義。

行政程序及行政違法的概述

一、行政程序及其分類

行政程序，顧名思義，是行政過程中的次序。行政程序是為完成行政工作和處理行政事務而必須遵循的一系列前后相繼的操作步驟和過程。行政程序并不具體指導如何去進行行政管理，但它指示行政管理進行的方向與順序，詳細規定完成行政工作和處理行政事務的步驟。行政程序的實質是確定行政管理活動的時間序列，達到協調和促進完成某項行政管理計劃的目的。

二、行政程序違法的概念

凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會主義法制的一項重要原則。對一切違反法定程序的行為同樣應當追究法律責任。 何為行政程序違法，在法國，將行政程序違法稱為形式上的缺陷，是指行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規定的形式和程序，這些形式或程序由法律、法規或者法的一般原則所規定。此外，法國將程序濫用也劃入程序違法的范疇。如省長利用司法扣押程序達到行政目的。[①]在英國，行政程序違法包括違反自然公正原則和程序上的越權。而越權特指行政機關違反成文法規定的必須遵守的程序而言。[②]在我國，人們一般認為，行政程序違法是指《行政訴訟法》第54條第2款第3項規定的“違反法定程序”，即指行政機關實施行政行為違反法律、法規規定的方式、形式、手續、步驟、時限、行政主體實施行政行為違反正當程序。

綜觀國內外各學者的理論意見，行政程序違法不僅指行政主體實施行政行為違反法定的程序規則，也指行政主體實施行政行為違反正當程序原則。法哲學家羅納德·德沃金（Ronald Dworkin）說道：“我們只有承認法律既包括法律規則也包括法律原則，才能解釋我們對于法律的特別尊敬”。[③]

我國行政程序違法責任的現狀

一、行政程序違法的界定

法定行政程序是一國為了實現保護行政相對人的合法權益和提高行政效率這一雙重的行政程序價值目標，而將一些行政程序法律化的產物。[④]我國《行政訴訟法》第54條規定，具體行政行為違反法定程序的應予以撤銷。但是對于法定行政程序中“法”的外延應如何界定，法定程序的范圍有多大，在理論界尚有不同的認識。有學者將“法定程序”中的“法”限定為法律、法規，法律法規未規定即意味著立法機關賦予行政執法機關自由裁量權。[⑤]有學者則認為違反規章及規章以下的規范性文件，也應屬于違反法定程序。[⑥]

界定行政程序違法中“法”的范圍，主要存在以下三個層次的問題。

首先，行政法學界對違反法律、法規規定的程序構成行政程序違法這一點沒有爭議；

其次，違反行政規章規定的程序是否構成程序違法雖存在一定的爭議，但應當屬于法定程序的范圍；

最后，違反規章以下的規范性文件是否屬于程序違法在行政法學界存在更大爭議。但從信賴保護原則的要求出發，既然行政機關自己作出了承諾，規定了行為的規程，就應當屬于違反法定程序的范疇。

二、我國目前行政程序違法的法律責任規定

（一）行政行為違法處理規定：

1989年頒布、1990年10月1日起開始實施的《行政訴訟法》， 從司法審查的高度對行政行為提出了程序要求，規定是否符合法定程序是審查具體行政行為是否合法的必要條件之一，《行政訴訟法》在多處涉及行政程序問題，最突出的有第11條、第33條、第54條等。關于受案范圍的第11條第一款中有兩處涉及行政程序問題：一是第四項“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照、行政機關拒絕頒發或不予答復的。”另一處是第五項，“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的。”這兩項中的“不予答復”實質上含有行政程序中的時限要求，若是在法律規定應作出決定的時間內未作出決定的，即是程序違法。第33條中規定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。”這實質上是反映了行政程序中的順序要求。行政機關在作出具體行政行為時，必須遵循先取證后裁決的順序，否則就是程序違法。程序違法的法律責任承擔問題主要表現在第54條的規定中，該條規定：具體行政行為只有證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，才能判決維持，而違反法定程序的可以作為判決撤銷、并可責令被告重新作出具體行政行為的理由之一。也即一個具體行政行為即使實體方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的問題，也不能判決維持。

從積極的方面看，《行政訴訟法》對行政程序的要求是前所未有的，它有力地推動了我國有關行政程序方面的立法。但是，《行政訴訟法》對行政程序的要求，以及在程序違法的后果規定上仍存有不足之處。《行政訴訟法》第55條規定，“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同樣的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。”但最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第68條規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷行政機關具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為時，不受行政訴訟法第55條規定的限制。”也即是說，如果行政機關僅僅是因為程序違法而敗訴的，在重新作出行政行為時，仍然作出與原具體行政行為實體內容相同的具體行政行為。對行政程序違法的這種處理結果在實踐中會產生許多的弊端。對行政機關來說，雖然因程序違法而敗訴，但實體處理并未受到影響，這種實體并未“受損”的后果，很有可能成為行政機關及其工作人員淡漠程序的重要原因之一。對相對人來說，雖然在對行政機關程序違法的訴訟中勝訴了，但實體上并非得到任何好處，所得到的還是如前一樣的后果，這樣就會使其認為有關程序違法的訴訟沒有多大意義而不去起訴，其結果就會失去對程序違法應有的監督。

（二）行政復議程序違法處理規定

在《行政復議條例》中，也將行政主體的行政程序作為復議機關審查行政行為合法性和適當性的重要內容。在第九條“申請復議范圍”的規定中，將“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的”和“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”，與《行政訴訟法》一樣包含了行政程序中的時限要求。在第42條關于行政復議的決定中，將符合法定程序作為維持具體行政行為的要件之一。但是，在對具體行政行為違反程序的后果問題上該條的規定是十分模糊的。 該條第2項規定了“具體行政行為有程序上不足的決定被申請人補正”，第4 項，違反法定程序影響申請人合法權益的才能決定撤銷、變更，并可責令被申請人重新作出具體行政行為。可見《行政復議條例》在違反程序的后果上，比較多地考慮了行政效率問題，而將程序公正降到了次要地位。這就給行政復議機關在事實上很少以“違反法定程序”為理由撤銷具體行政行為提供了“法律依據”。程序的價值在此也就不能充分地得到體現（《行政復議法》草案在這一問題的規定上有所變化）。

在《行政復議條例》中，對行政相對人提出了許多程序方面的要求，同時對違反法定程序所造成的法律責任也作了明確規定。主要有第29條：“公民、法人或者其他組織向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起15日內提出，法律、法規另有規定的除外。”這是對行政相對人（復議申請人）提起復議的時限要求。第30條“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴，人民法院已經受理的，不得申請復議。”“公民、法人或者其他組織向復議機關申請復議，復議機關已經受理的，在法定復議期限內不得向人民法院起訴”。這是對行政相對人在選擇救濟方式方面的程序規定。第32條“申請人向行政機關申請復議應當遞交復議申請書。”這是對行政相對人申請行政復議的形式要求，不采用書面形式者，復議機關不予受理。

（三）行政處罰法違法規定

在我國行政程序的立法史上，對程序空前重視以及對程序違法的處理具有突破性進展的是1996年的《行政處罰法》。該法不僅在行政處罰的具體程序設置方面具有開拓性意義，而且明確規定，行政處罰必須依照法定程序實施，不遵守法定程序的，行政處罰無效（第3條）。該法第55條規定，違反法定程序的行政處罰，由上級行政機關或者有關部門責令改正，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這樣，不管實體是否正確，也不管程序違法對相對人影響的輕重，均可對主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。如此規定，就會使有關人員重視行政程序，因為即使是實體正確，而程序違法，相關人員也要承擔一定的法律責任，而不僅僅是重新作出行政處罰。可以肯定，如果《行政處罰法》能夠得到嚴格實施，行政程序違法，至少是行政處罰中的程序違法現象將會大大減少，依法行政的水平將會因此而大大提高。

在《行政處罰法》中對行政相對人的有關程序行為及其法律責任也提出了具體要求。如第42條規定：“當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出。”如果相對人超過法定時限未提出聽證要求， 則喪失要求聽證的權利。又如第46條規定：“當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定的銀行繳納罰款”，如果當事人超過法定期限不繳納罰款，作出處罰決定的行政機關可以采取強制措施。

各國行政法違法責任之比較

“程序違法也屬違法”即違反法定程序便應承擔法律責任。由于在實踐中程序違法之后果，并不像實體違法責任那樣簡單。對此，各國行政程序法或行政訴訟法以及行政訴訟判例也多有差別。

一般認為：行政行為明顯違法并導致損害行政相對人權益，包括程序違法已導致對行政相對人不公正的待遇，應撤銷該行政行為，并認定該行政行為自始無效。但對程序方面違法，不能采取一刀切的簡單化態度。許多國家和地區行政程序法中都有一些“適當寬松”的規定，即對有某些“瑕疵”的行政行為予以補正。

一、德國行政程序違法責任

在德國，行政程序的法律效力與行政程序的不同類型有關。德國的行政程序分類有“正式程序”與“非正式程序”之分；有“外部程序”與“內部程序”之分；有“行政立法程序”與“行政裁決程序”之分。根據德國行政程序法的基本精神，違反有關程序、方式的行政行為，相對于內容上“實質違法”，是一種“形式違法”，因此如構成程序違法，以撤銷該行為為原則，確認其無效為例外。德國行政程序法第44條規定了行政行為具有嚴重瑕疵的，包括程序嚴重瑕疵的，為無效行政行為；另外，在撤銷和無效兩種糾正方式外，第45條則對“不導致第44條規定無效的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正，這些情況包括：1.事后提交行政行為所需的申請（對行政相對人而言）；2.事后提出所需的說明理由；3.事后補作對參與人的聽證；須協作的委員會，事后作出行政行為所需的決議；4.其他行政機關補作其應作的共同參與等。

德國《聯邦行政程序法》規定，對法律未特別規定適用某種程序時就適用“非正式程序”。該法第10條規定：“行政程序不受一特定形式約束，對形式有特別的法律規定時依該規定。行政程序的進行應力求簡單和符合目的”。所謂“非正式程序”即指程序之時間、方式、內容等都沒有明確規定的程序，由行政機關采取職權主義在自由裁量權范圍內行使（盡管行政機關被授權依其裁量行為時，裁量活動也須符合授權目的，且應遵守法定的裁量界線。）其承擔法律責任的形式、要求與“正式程序”應有區別。德國《聯邦行政程序法》規定的“正式程序”包括：程序開始、調查事實、聽取當事人陳述以及作出行政決定等。

在德國，行政機關在行政程序開始或進行過程中，針對程序而非最終實體問題所作出的行為，其目的在于最終達成實體決定，這樣的行為與程序缺乏獨立性，是形成最終決定之一環，因此，在德國不能對之單獨提起撤銷請求，換言之，行政相對人只有等這類程序完成，行政主體作出最后行政決定之后，才能將此類程序行為連同行政決定，經由法律途徑解決“程序違法”問題。但學者對此有不同意見，認為“純粹程序行為”不可對之單獨提出救濟，但若此程序行為在實體上影響當事人權利，則應允許當事人單獨對此提起救濟。

德國法典第47條還對行政行為的轉換作出規定，即“具瑕疵的行政行為與另一行政行為目的相同，作出前者的行政機關依已發生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者，且具備作出要件的，可將前者轉換為后者。”此外，德國程序法典中還有對某些有程序或形式瑕疵的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規定。

二、英國行政程序違法責任

英國是一個非常重視程序的國家，它要求行政機關的行政行為必須遵守程序公正原則，尤其是當相對人的合法權益受到行政行為的損害或行政行為將產生不利后果時，要給予相對人提出意見的機會，行政機關及有關行政官員必須充分考慮當事人所提意見。“一個行政機關，在適當情況下，必須給予受到他們決定影響的人一個申訴機會，……在沒有聽到他要說的話之前就剝奪他的權利是不公正的。”[⑦]違反公正原則的后果也不是一概而論的，法院一般根據具體情況而論，如果違反了公正原則對當事人影響不大，法院可作撤銷決定。

英國，成文法規定的程序很多，諸如調查程序、咨詢程序、通知程序、公布程序等。其中有內部程序和外部程序、強制性程序和任意性程序之分。行政機關違反成文法明文規定程序的稱為程序上的越權行為。程序上越權行為其后果不像實體上的越權那樣一概無效，違反任意性程序的行政行為可能仍然有效。區分強制性程序與任意性程序的標準是，是否對公共利益造成重大影響。[⑧]

在實務上，英國極少規定程序違法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院決定。英國早期劃分“強制程序”與“任意程序”。 只有違反“強制程序”的才可決定無效。

現在英國為確定程序違法的嚴重性，規定了“重要性標準”，在相關案例中可以歸納出若干原則：

（1）行政機關中人民以財務負擔或者其他限制時，應嚴格遵守程序要件；

（2）作出決定時，未依法定程序咨商利害關系人或者未依法定程序進行調查，其決定也可能無效；

（3）公告或者通知之方式應妥當，使利害關系人或者公眾得為有意義之參與，否則，公告或者通知則無效。

（4）未教示當事人救濟途徑者，原決定無效。

三、我國臺灣地區相關行政程序違法責任

我國臺灣地區曾仿照德國關于行政處分有無效與得撤銷兩種處理方式，對行政機關法規命令因其程序違法導致無效和廢棄兩種處理結果。如行政機關命令其訂定依法應經其他機關核準，而未經核準者，可導致命令無效。如行政機關命令依法應經聽證并依聽證筆錄訂定，而聽證筆錄所示證據不以支持其決定者，訂立命令的行政機關應自行或由上級機關命其廢棄全部或一部。命令經廢棄者，自廢棄之日起，失其效力。

在臺灣地區又有所謂的“重要性理論”之傾向，即重大的程序違法可以構成撤銷原處分之原因，輕微的程序違法則不影響決定的結果，不構成撤銷的原因。

臺灣地區1998年10月由“立法院委員會聯席會議”通過的臺灣行政程序法草案第105 條有關“行政處分”無效的涉及程序違法的有“不能由書面處分中得知處分機關者”，“應以證書方式作成而未給予證書者”等幾種情況，在這種情況下“無效之行政處分自始不生效力”。但該草案又在第108條中作了補充：“違反程序或方式規定之行政處分，除依105條規定而無效者外，因下列情形而補正：一、 須經申請始得作成之行政處分，當事人已于事后提出者。二、必須證明之理由已于事后證明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已于事后給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已于事后作成決議者。五、應參與行政處分作成之行政機關已于事后作成者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得于訴愿程序終結前為之；得不經訴愿程序者，僅得于向行政法院起訴前為之。”這一規定，既給予行政機關某些程序瑕疵以補正的機會，又給予時限的必要限制。

值得注意的是，臺灣地區1998年10月2 日經“立法院”會議修正通過的《行政訴訟法》中未有關于程序違法審查的明確規定。

從以上有關國家和地區行政程序違法的后果比較中可見，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，行政主體程序違法的后果并不一定都會直接影響到行政行為效力，而是要根據某種行為程序違法是否影響到相對人的權益，是否影響行政決定的實體內容和效果以及是否影響到公共利益等具體情況加以調整。國外的經驗未必都可以應用到中國來。但是，對行政程序瑕疵的分析、評價判斷與處理確實不宜簡單化，國外的經驗還應全面介紹、深入研究。

我們認為：中國社會目前法律意識整體水平不高，在行政程序意識在行政機關和執法人員中普遍需要提高的情況下，既不宜對違反法定行政程序的行為規定過于嚴格的法律責任，也不宜規定過于“寬松”的法律責任，作為成熟的《行政程序法》的制定，則宜作一些具體情況與類型的區分，以便“未雨綢繆”，對各種可能發生的情況加以規范。

對我國行政程序違法法律責任的思考

根據中外各國各地區行政程序違法的責任體系的分析，我國在制定統一的行政程序法時，應借鑒其他國家和地區的經驗，結合我國的實際情況，針對程序違法的不同情形，設定多種責任形式，構建一個程序違法的責任形式體系，并科學規定每種責任形式的適用條件，通過對這些責任形式的靈活有效運用，實現公平與效率兼顧、公共利益與個人利益適度平衡的目的。具體可從以下方面加以完善：從法律之間存在矛盾之處應確立科學合理的行政程序法律責任的規則原則；從行政程序違法責任實現形式過于簡單之處。從各法律規定中可以看出，目前的法律對程序違法的責任實現形式主要是撤銷，缺少其他方式的有效補充。這無論從保護相對人權益角度還是從執法成本與效益角度來說都是不合理的。應增加行政程序法律責任的實現形式，并對已有的撤銷的實現形式加以限制，以保障相對人利益和提高行政效率促進行政法治建設。筆者認為具體來說，行政主體程序違法的責任形式可歸結為：

（一）無效

無效是指行政行為因具有重大明顯瑕疵或具備法定無效條件，自始不發生法律效力的情形。為確保行政機能的有效運作，維護法的安定性并保護公民方的信賴利益，行政行為的瑕疵須達到重大，依一般人合理之判斷甚為明顯且一目了然的，始為無效。

就行政行為無效的情形的規定可包括因程序違法而導致行政行為無效的情形。對程序上重大、明顯違法而無效的行政行為，因其自始對當事人不具有拘束力，從理論上推導，當事人具有程序抵抗權，即拒絕服從或合作的權利。建議我國在制定統一的行政程序法時，對行政行為無效的條件、法律后果及當事人享有的程序抵抗權作出系統明確的規定。

（二）撤銷

在我國，撤銷是行政主體程序違法承擔法律責任的主要形式，但非唯一形式，且撤銷權的行使也應區別不同的情況加以靈活運用。可具體分析為：

1、撤銷對公共利益有重大危害的，不能撤銷；受益人對該行為的信賴利益顯然大于撤銷所要維護的公共利益的，不能撤銷。

2、違反任意性程序規則不影響行政行為的效力，違反強制性程序規則才發生程序越權問題，將影響行政行為的效力，有時產生無效的后果，有時產生撤銷的后果。

3、在成文法所規定的程序規則之外，普通法上的自然公正原則是行政機關必須遵循的最基本的程序規則。一般而言，法院對違反自然公正原則且對于當事人有重要影響的行政決定，認為是無效的決定；而對于當事人影響較小和違法情節較輕的行政決定，則認為是可撤銷的決定。

4、為了保護受益人的權益及其對行政的信賴，對有瑕疵的授益性行政行為的撤銷可做限制，即要求對授益性行政行為撤銷的前提是：因公共利益的需要而不得不撤銷，且受益人因撤銷所受的損失得到合理的補償。

綜上可理解為，只有在不撤銷會給公共利益或其他人的合法權益造成重大損害的情況下，才予以撤銷。

（三）補正

補正是由行政主體自身對其程序輕微違法的行政行為進行補充糾正，以此來承擔法律責任的方式。根據現代學者的觀點，不再拘泥于過去的形式主義，對違法的行政行為，動輒宣告無效或予以撤銷。轉而注重公共利益和對公民信賴的保護，并顧及行政行為被撤銷后對社會所造成的影響，盡量設法維持違法行政行為的效力。[⑨]補正限于行政程序輕微違法的情形，對于實體違法或程序嚴重違法的行為，不能補正。補正使行政行為的效力得以維持，補正行為的效力追溯既往，其作為程序違法的一種責任形式需要有法律的明文規定作依據。從行政法院的判例看，允許在某些情況下，行政行為形式違法可以補正：首先，物質上的遺漏和錯誤可以補正。例如會議討論的記錄，事后補上負責人的簽名，行政決定中條文引證的錯誤可以改正，但不能修改決定的內容。其次，在某些情況下相對人的同意，可消除形式上的違法。[⑩]我國在制定統一的行政程序法時，應將補正作為行政主體承擔程序違法的一種責任形式規定下來，并嚴格規定其適用條件。

（四）責令履行職責

當行政主體因程序上的不作為違法且責令其作為仍有意義的情況下可采用責令履行職責這種責任形式。行政主體程序上的不作為行為有兩種表現形態：一是對相對人的申請不予答復。二是拖延履行法定作為義務。對行政主體不予答復的行為，有權機關（如行政復議機關、人民法院等）應當在確認其違法的前提下，責令行政主體在一定期限內予以答復。對行政主體拖延履行法定作為義務的行為，有權機關應當在確認其違法的基礎上責令行政主體限期履行作為義務

（五）確認違法

確認違法這種責任形式在實踐中有著廣闊的適用空間。其可適用于下列情形：一是行政主體逾期不履行法定職責，責令其履行法定職責已無實際意義的，適用確認違法這一責任形式。確認違法后，可建議有權機關追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任，如給予行政處分。確認違法還可以為行政主體承擔賠償責任取到預決作用。二是行政主體逾期履行法定職責，該“逾期”行為并未給相對人的合法權益造成侵害或實際不利影響。例如，法律規定某行政機關應在60日內給符合條件的申請人頒發某種證照，該行政機關在第61天或第62天才頒發。此種情況下，采用撤銷的方式追究行政主體的法律責任并不妥當，而對行為結果不予撤銷，只確認行政主體逾期履行職責的行為程序違法，并建議有權機關追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任能較好地達到目的。三是對不能成立的行為，可采用確認違法的方式追究行政主體的責任。四是行政行為程序違法，但撤銷該行政行為會給公共利益造成重大損失的，應當確認該行政行為違法，使該行政行為繼續有效，并責令行政主體采取相應的補救措施。五是行政行為程序違法但結果正確，若采用撤銷的處理方式，又得責令行政主體重新作出行政行為，且行政主體重新作出的行政行為與原行政行為的結果相同；若采用確認程序違法的方式進行處理，使該行政行為繼續有效，但建議有權機關追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任，這樣做，既能達到追究責任的目的，又能收到降低行政成本的功效。當然，這與我國《行政訴訟法》的有關規定不相一致。根據《行政訴訟法》第54條第2項的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。而沒有規定確認判決。《行政訴訟法》第55條規定：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。行政訴訟法的《若干解釋》第54條第2款規定：人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規定的限制。據此可見，如果行政主體實施的行政行為僅僅是因為程序違法而被判決撤銷的，在重新作出行政行為時，仍可基于同樣的事實和理由，作出與原具體行政行為實體內容相同的具體行政行為。這對相對人來說，并未帶來實體處理結果上的改變，還增加了行政的成本，而改“撤銷并責令重作的處理方式”為“確認違法的處理方式”，并嚴格追究行政主管人員和直接責任人員的法律責任，可能會收到更好的效果。

（六）賠償

對行政主體程序違法的行為僅靠無效、撤銷、責令履行職責、確認違法等方式追究其責任，有時很難達到目的，而采用賠償的方式既有助于切實監督行政主體依法行政，又能有效地保護行政相對人的合法權益，并使行政主體程序違法的責任形式在體系上更加完整。賠償這種責任方式可適用于下列情形：一是行政主體程序上不作為行為違法，責令該行政主體履行作為義務已無實際意義，且該不作為行為已給相對人的合法權益造成了實際損害。此時，確認行政主體不作為行為違法，責令行政主體承擔賠償責任。二是行政主體實施的作為行為程序違法，并給相對人的合法權益造成實際損害，在撤銷違法行為時，責令行政主體承擔賠償責任；如撤銷行政行為會給公共利益造成重大損害，在此情況下，確認該行政行為違法，責令行政主體采取相應的補救措施，并責令行政主體向受害人承擔賠償責任。

結語

本人只是從幾個方面對我國的行政程序違法責任做了簡略的探討，但從實際看來需要進行完善的地方還有很多。無論如何，法律法規的制定，都要有利于廣大人民群眾，貼近實際。顯而易見的是，行政程序違法責任的完善不僅有利于保護行政相對人的合法權益，還有利于維護和促進行政執法的公正公平，有利于推動社會主義法治建設。所以，在現階段，我們應當結合我國的國情，進一步探討、修改，建立完善的行政程序違法責任制度，為行政體系的健全做貢獻。

【注釋】[①]王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第662、665頁。

[②]張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社1991年版，第539頁。

[③]參見皮純協主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學出版社2000年版，第88頁。

[④]參見皮純協主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學出版社2000年版，第88頁[⑤]參見王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，載《中國法學》2001年第4期。

[⑥]羅傳賢著：《行政程序法基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司1990年版，第261頁。

[⑦]（英）丹寧著：《法律的訓誡》，群眾出版社1985年8月版，第82頁。

第4篇：行政程序法范文

行政行為必須走向程序化是行政法治的法制建設價值取向的要求,行政程序違法及其法律后果是司法審查中的一個具有理論和實踐意義的論題。本文探討了行政程序違法的表現,在此基礎上與實體違法進行了比較,最后借鑒國外做法提出了對行政程序違法進行司法審查。

一、行政程序違法的表現

行政程序是指行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內,按一定順序完成的過程。然而,由于目前我國尚未有統一規范的行政程序法,加上一直以來重實體,輕程序傳統思想的影響,行政主體在執法過程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現象時有發生。常見的程序違法的主要有以下幾個方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規規定的步驟進行,但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,為行政主體設定相應的程序性義務,作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動,否則勢必會侵犯行政相對方的權利,影響法律的公正與嚴肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成,如同鏈條一環緊扣一環,從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進行后面的行政程序,再進行前面的行政程序,否則將會導致行為無效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善,對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格,一方面是為了監督行政主體的執法,另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而,由于我國的行政法規建設起步較晚,人們的法律意識還比較淡薄,以致現實生活中違法現象時有發生。

4.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構成違法。為了保證行政活動的高效率,行政程序的各個環節應當有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規定:行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點。而在我們依法行政的建設過程中,行政主體沒有按照法律規定操作的現象并不鮮見,如行政主體沒有按照法律規定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。

二、行政程序違法與實體違法的法律后果比較

行政實體和行政程序是同一行政主體行為的兩個方面,它們彼此聯結,相互依存。前者是行為的內容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時受到行政實體法和行政程序法的規范,但它們的地位和作用有差別。實體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實體權力的形式如何對行政是否科學和民主有極大地影響,因而法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,防止行政權力的濫用。但行政程序具有多樣性和復雜性,因此,對于違反行政程序的后果或責任承擔方式,也應該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區別。那種認為違反程序的行政行為一律無效的觀點是片面的。 我們還需要明確的是程序違法中對相對人權益并無影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應承擔責任,盡管世界各國對這種情形下的法律責任少有明確規定。我國1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規定:違反法定處罰程序的,由上級機關或有關部門責令改正;可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。這項規定為追究程序違法的法律責任提供了依據。那種以為行政機關違反法定程序的責任即是行政行為無效的觀點,是不符合行政法理的,實踐中也行不通,而由此得出的行政行為不因程序違法而導致無效是行政程序法律責任不獨立的結論也是不正確的。其原因在于沒有把握行政程序的實質,并混淆了法律后果和法律責任的概念。行政程序法與行政實體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價值目標不相符合。但我們認為,這正是實體法與程序法區別之所在。實體正義、程序效率都是法的正義的重要內容。那種主張違反程序的行政行為一律無效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對人,丟失實體正義;二是行政機關不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應當對實體與程序的正義價值進行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質量,這種對于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實也是世界各國的普遍做法。

三、對行政程序違法的司法審查

1.對行政程序違法進行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來進行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按規定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執行。這里就有一個法定步驟,即公安機關作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔保,如果公安機關不執行這一步驟,作出裁決就執行拘留(實踐中此類情況常有發生),這種跳躍式的執法行為,就是違反法定程序。(2)審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現順序顛倒,也不能出現順序混亂。例如,行政主體在進行有關執法時必須按順序表明身份、說明理由、采取相關措施、作出行政決定,并將有關決定交付當事人,還要告之當事人有關權利。如果違反了這一順序,將會導致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規定:在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。這既是對被告訴訟權利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據證明其行為合法。(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現出來,如書面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法,如《行政處罰法》規定:行政機關及其執行人員當場收繳罰款的,必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據,未出具財政部門統一制發的罰款收據的,當事人有權拒絕繳納罰款。第49條規定:行政機關依照本法第39條的規定給予行政處罰,應當制作行政處罰決定書。通常,對外行使影響公民、法人或者其他組織權利義務的行為都應當是要式行為。

(4)審查法定時效。行政程序遵守法定的時效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應時效,而且這種時效是具體的、法定的,違反了法定時效,同樣會導致程序違法。

2.對行政程序違法司法審查的結果

對于違法行政程序司法審查的處理結果,學術界及司法界都有不同的意見。有的認為,只要行政程序違法,不論實體處理是否合法,均應判決撤銷。有的認為,只要實體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對人的實體權力,應予維持,不過應在判決書中指出其程序違法。有的認為,只有程序嚴重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對人造成侵害的,一般應予維持。

在國外,許多國家和地區行政程序法中都有些適當寬松的規定,即對某些暇疵的行政行為予以補正。比如德國行政程序法第44條規定了行政行為具有嚴重瑕疵的,包括程序嚴重瑕疵的,為無效行政行為;在撤銷和無效兩種糾正方式外,第45條則對不導致第44條規定的對程序或形式的違反的行政行為則可視為補正。此外,德國程序法典中還有對某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規定。又如在奉行法律程序至上原則,視正當法律程序為法律生命所在的美國也并不是任何違反程序的行為都會導致行政行為無效的后果。在行政機關制定法規時,除非有特別法律規定,制定規章基本上是行政機關自己的事,除非法律另有規定,否則,不得以行政機關在頒布某項規定以前沒有舉行聽證會,沒有與受此規章影響的各方協商或通過其它方式征求他們的意見為由宣布規章無效。目前,我國法律意識整體水平不高,行政程序意識在行政機關和執法人員中普遍需要提高,因此,筆者認為對于行政程序違法司法審查的結果規定既不宜過于嚴格,也不宜過于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區分。

概括說來,行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益,應當認定無效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒有損害行政相對人的合法權益,或者影響微小,可不認定該行政行為無效。具體說來,對違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對于任意性行政程序,行政機關具有一定的自由裁量權,可以根據實際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對人對行政機關自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,如果行政機關選擇的程序嚴重違背法理、違背基本公正要求,雖不構成違背法定程序,但可構成濫用職權,人民法院可以以濫用職權為根據撤銷相應具體行政行為。

(2)對行政程序中輕微的瑕疵現象,一般不作違反法定程序處理。對于這種情況能補充的責令行政主體補充,不能補充的提出司法建議。

第5篇：行政程序法范文

論文關鍵詞 目標模式 控權模式 維權模式 服務模式

隨著法學領域研究的不斷深入，“模式”分析方法被引入來對程序法的體例、目標進行整體研究。在行政程序法中，學者們提出的目標模式是對未來我國立法行為模式和內容模式起到了重要的推動作用，從當今世界各國來看，各國程序法具有以下幾個方面的立法目的，一是限制行政權力的擴張；二是加強保護公民的合法權益；三是與行政實體法緊密聯系，圍繞實體法的管理和服務功能展開，形成了行政程序法三大目標模式：控權模式、維權模式和服務模式，我國行政程序法的目標模式側重于三種模式的結合，更注重對行政權力行使的控制，公民權利的保護與服務社會的功能。

一、行政程序法目標模式之概述

（一）何謂目標模式

所謂模式（model，pattern）是指“事先或者將要確定的某一事務的樣式或者特征。”例如專利法規定的發明樣本，產品或者項目的風格或樣式。行政程序法中所說的目標模式特指一個國家的立法機關從本國的法律傳統、法律文化、公民的法律意識等各種因素考慮，從本國的實際出發，繼承本國優秀的法律文化，法律制度的同時，吸收別國先進的對發展本國法律具有進步作用的各種法制因素而形成的相對穩定的對行政程序法具有指導作用的一種模式，這種模式體現了行政程序法的設計、價值、功能等多方面的指向，并與立法目的緊密聯系。

（二）研究并選擇目標模式的重要意義

研究行政程序法的目標模式，對于完善和發展我國行政程序法具有重要的作用，對控制行政權力，維護人民利益、服務社會、完善依法行政程序具有重要的意義，對推動我國依法行政具有進步的意義。

特定的目標模式體現了特定行政程序法的價值取向，決定了其基本架構、基本原則以及由此所產生的各種規則和制度。它對行政程序法的構架、體例產生巨大的影響，甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度，它的確定性往往也會影響到人們對法的認識程度、開放程度、思維定勢。

二、目標模式之厘清——基于比較法視角下的認識

目標模式是研究行政程序法眾多熱點問題中的一個。我國法學界有關行政程序法目標模式概括起來大致有以下幾種觀點：

第一種觀點把目標模式分為控制模式、效率模式和權利模式三種。控制模式是指統治者為了維護其統治，要求下級行政機關不得違反自己統治意志的模式，體現強大的強制性。效率模式是指以效率為中心，服務于效率的模式。權利模式主要體現為維權，保障權利。

第二種觀點把目標模式分為保權模式、控權模式和效率模式三種。保權模式主要指在行政程序中，最大限度地保障行政相對人在行政程序中所享有的權利的一種模式。控權模式主要是控制行政機關行政權力的擴張，保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務的效能而產生，強調高效。

第三種觀點把目標模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強調對行政機關行使行政權的監督，防上偏私，效率模式指以效率為中心，服務于效率的模式。

第四種觀點將行政程序法目標模式與行政程序法價值模式放一起探討。提出行政程序法目標模式分為維護模式和保護模式，與此相應行政程序法的價值模式可以分為民主模式和效率模式。

分析以上各種觀點，各個學者都是站在本國的立場和自身研究的方向去闡述這一問題，從行政程序法所要求的目標上去看，各種觀點都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標準不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出，行政程序法的目標模式應歸結控權模式、維權模式和服務模式三位一體的目標模式。在當今各國，由于受民族傳統、法律傳統、人文傳統、法律意識、法律心理、法律文化、、經濟發展、民主發展、社會制度以及地域的影響，各國的行政程序立法目標模式不完全相同或完全不相同。但各國都在一定程度上遵循控權和服務的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置，都給以共同重視，并以此為出發點，在實踐中視具體情況而允許其在不同歷史時期、不同的歷史條件能有一定程度的側重點。或者說，并重模式作為一種目標模式其實是一個呈現出動態側重點的兼容模式，是站在一定的制高點上，起著統攝、引領和指導作用的模式。

為了說明這一問題，我將從比較法的視角對現代西方國家（分別以美國和奧地利為典型代表）兩大目標模式——控權模式和服務模式的實踐情況進行闡述和分析，指出不同國家于目標模式之不同選擇是歷史的選擇，是規律性和必然性的統一。

（一）行政程序法之目標模式——控權模式（以美國為例）

《美國聯邦行政程序法》（簡稱APA）于1946年6月11日公布施行，作為行政程序法控權模式的典型代表。美國行政程序立法之所以選擇了控制行政權力，側重于保護公民的權利的控權模式，主要是受以下幾個方面的因素所制約：第一，注重程序價值觀的法律傳統的內在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開、民主的保障手段，提高對行政權力的監督。第二，滿足行政權力運作的現實需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對行政權力運作的現實需要。第三，受行政法觀念的影響。美國將行政法視為“控制行政權力的法”，控權理念使美國更注重防止限制行政權力濫用，保障公民權益。第四，受社會價值觀念的影響。美國強調個人的權利，強調個人主義，人權意識和觀念很強。此外還有其他因素影響和制約著目標模式的選擇，但這些因素的合力皆偏向了控權模式，同時進一步強化了對社會的服務。

（二）行政程序法之目標模式——服務模式（以奧地利為例）

奧地利是行政程序立法較為發達的國家之一，其行政程序法在行政法中享有很高的地位，早在1925年6月，奧地利國會就通過了《行政執行法》、《行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務模式。奧地利目標模式之選擇，亦由其諸多因素來共同影響和決定的。比如說有以下方面：第一，程序價值觀的影響。奧地利屬于傳統的大陸法系國家，歷來很重視實體法而輕視程序法，把實體法應用于管理社會、服務社會之中，而程序法被視為實體法實現其目標和介值的工具，具有從屬性。常更多關注于結果、實體上的正義實現，努力追求效率的提高。第二，以行政行為為核心，將行政法視為行政權力運行規則的行政法觀念的影響。第三，在社會價值觀念方面，大陸法系國家傾向于傳統的集體主義思想，習慣于依照一些事先已經擬制好的規則行事。總之，奧地利選擇服務模式與該國所存在的各種因素有關。

三、我國行政程序法目標模式之選擇——控權模式、維權模式和服務模式并重

我國行政程序法目標模式選擇上，應力求從國家利益、集體利益和個人利益出發，一是考慮行政機關權力運行的有效控制，防止權力無限擴張；二是考慮行政程序的完備；三是考慮人民的權利得到保護；四是兼顧國家利益的實現，最終實現社會和諧這一目標奮進，因而我國行政程序法科學的目標模式應是控權模式、維權模式和服務模式并重，突出對行政權力的控制、人民權利的維護、對社會經濟發展的服務，三者之間不能顧此失彼，應并重發展，科學發展，科學立法。

在我國《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式，這在我國是有現實的土壤基礎的，且理論上是確實可行的。

控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式是我國行政程序法發展的必然，這一模式和我國的發展有著不可分割的聯系。中國改革開放三十年，在廣泛而深刻的意義上促成了中國這個社會的轉型，是一個新的起點，從社會現代化的角度看，中國屬于后發現代化國家，與許多已經完成現代化的發達國家相比，在各個方面皆有“趕超”的特點。在法治和法律體系的建設方面也不例外。可見，中國的法律體系是具有一定規模和優越性的，但也指出未來實質意義的法律體系的建設之路是漫長而艱辛的。于是，在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠矚。在目標模式的確立上，某種意義上可以說控權模式、維權模式和服務模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂，但又是我們未來努力的方向和趨勢。畢竟在中國當下，人民法律意識的提高、民主政治化的發展，并重模式成為我國行政程序法目標模式的必然選擇。一方面由于我國經濟社會的發展，人民的科學文化水平有所提高，生活質量也有所提高，人民對民主立法、科學立法的要求日增不減，人民要求有序的政治參與、要求政務公開、民主監督呈現上升趨勢，依法行政，建設社會主義法治國家更應該落到實處，這就要求我們更科學地運用法律的手段控制行政權力的擴張。另一方面，我國現正處于社會主義改革開放時期，是各種社會矛盾突發和高發的時期，人民處于弱勢狀態，因此對人民權利的維護必不可少。最后，我國改革就是為了發展，發展就需要一個強有力的政府作為支撐，作政策指導，作法律導向，這就離不開政府的服務，因此，總的來說控權模式、維權模式和服務模式并重行政程序法目標模式顯得更為符合中國轉型時期的立法的訴求，也更符合我國在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設的必然選擇。

第6篇：行政程序法范文

論文關鍵詞 目標模式 控權模式 維權模式 服務模式

隨著法學領域研究的不斷深入,“模式”分析方法被引入來對程序法的體例、目標進行整體研究。在行政程序法中,學者們提出的目標模式是對未來我國立法行為模式和內容模式起到了重要的推動作用,從當今世界各國來看,各國程序法具有以下幾個方面的立法目的,一是限制行政權力的擴張;二是加強保護公民的合法權益;三是與行政實體法緊密聯系,圍繞實體法的管理和服務功能展開,形成了行政程序法三大目標模式:控權模式、維權模式和服務模式,我國行政程序法的目標模式側重于三種模式的結合,更注重對行政權力行使的控制,公民權利的保護與服務社會的功能。

一、行政程序法目標模式之概述

(一)何謂目標模式

所謂模式(model,pattern)是指“事先或者將要確定的某一事務的樣式或者特征。”例如專利法規定的發明樣本,產品或者項目的風格或樣式。行政程序法中所說的目標模式特指一個國家的立法機關從本國的法律傳統、法律文化、公民的法律意識等各種因素考慮,從本國的實際出發,繼承本國優秀的法律文化,法律制度的同時,吸收別國先進的對發展本國法律具有進步作用的各種法制因素而形成的相對穩定的對行政程序法具有指導作用的一種模式,這種模式體現了行政程序法的設計、價值、功能等多方面的指向,并與立法目的緊密聯系。

(二)研究并選擇目標模式的重要意義

研究行政程序法的目標模式,對于完善和發展我國行政程序法具有重要的作用,對控制行政權力,維護人民利益、服務社會、完善依法行政程序具有重要的意義,對推動我國依法行政具有進步的意義。

特定的目標模式體現了特定行政程序法的價值取向,決定了其基本架構、基本原則以及由此所產生的各種規則和制度。它對行政程序法的構架、體例產生巨大的影響,甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的確定性往往也會影響到人們對法的認識程度、開放程度、思維定勢。

二、目標模式之厘清——基于比較法視角下的認識

目標模式是研究行政程序法眾多熱點問題中的一個。我國法學界有關行政程序法目標模式概括起來大致有以下幾種觀點:

第一種觀點把目標模式分為控制模式、效率模式和權利模式三種。控制模式是指統治者為了維護其統治,要求下級行政機關不得違反自己統治意志的模式,體現強大的強制性。效率模式是指以效率為中心,服務于效率的模式。權利模式主要體現為維權,保障權利。

第二種觀點把目標模式分為保權模式、控權模式和效率模式三種。保權模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相對人在行政程序中所享有的權利的一種模式。控權模式主要是控制行政機關行政權力的擴張,保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務的效能而產生,強調高效。

第三種觀點把目標模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強調對行政機關行使行政權的監督,防上偏私,效率模式指以效率為中心,服務于效率的模式。

第四種觀點將行政程序法目標模式與行政程序法價值模式放一起探討。提出行政程序法目標模式分為維護模式和保護模式,與此相應行政程序法的價值模式可以分為民主模式和效率模式。

分析以上各種觀點,各個學者都是站在本國的立場和自身研究的方向去闡述這一問題,從行政程序法所要求的目標上去看,各種觀點都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標準不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出,行政程序法的目標模式應歸結控權模式、維權模式和服務模式三位一體的目標模式。在當今各國,由于受民族傳統、法律傳統、人文傳統、法律意識、法律心理、法律文化、、經濟發展、民主發展、社會制度以及地域的影響,各國的行政程序立法目標模式不完全相同或完全不相同。但各國都在一定程度上遵循控權和服務的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置,都給以共同重視,并以此為出發點,在實踐中視具體情況而允許其在不同歷史時期、不同的歷史條件能有一定程度的側重點。或者說,并重模式作為一種目標模式其實是一個呈現出動態側重點的兼容模式,是站在一定的制高點上,起著統攝、引領和指導作用的模式。

為了說明這一問題,我將從比較法的視角對現代西方國家(分別以美國和奧地利為典型代表)兩大目標模式——控權模式和服務模式的實踐情況進行闡述和分析,指出不同國家于目標模式之不同選擇是歷史的選擇,是規律性和必然性的統一。

(一)行政程序法之目標模式——控權模式(以美國為例)

《美國聯邦行政程序法》(簡稱APA)于1946年6月11日公布施行,作為行政程序法控權模式的典型代表。美國行政程序立法之所以選擇了控制行政權力,側重于保護公民的權利的控權模式,主要是受以下幾個方面的因素所制約:第一,注重程序價值觀的法律傳統的內在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開、民主的保障手段,提高對行政權力的監督。第二,滿足行政權力運作的現實需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對行政權力運作的現實需要。第三,受行政法觀念的影響。美國將行政法視為“控制行政權力的法”,控權理念使美國更注重防止限制行政權力濫用,保障公民權益。第四,受社會價值觀念的影響。美國強調個人的權利,強調個人主義,****意識和觀念很強。此外還有其他因素影響和制約著目標模式的選擇,但這些因素的合力皆偏向了控權模式,同時進一步強化了對社會的服務。

(二)行政程序法之目標模式——服務模式(以奧地利為例)

奧地利是行政程序立法較為發達的國家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奧地利國會就通過了《行政執行法》、《行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。 這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務模式。奧地利目標模式之選擇,亦由其諸多因素來共同影響和決定的。比如說有以下方面:第一,程序價值觀的影響。奧地利屬于傳統的大陸法系國家,歷來很重視實體法而輕視程序法,把實體法應用于管理社會、服務社會之中,而程序法被視為實體法實現其目標和介值的工具,具有從屬性。常更多關注于結果、實體上的正義實現,努力追求效率的提高。第二,以行政行為為核心,將行政法視為行政權力運行規則的行政法觀念的影響。第三,在社會價值觀念方面,大陸法系國家傾向于傳統的集體主義思想,習慣于依照一些事先已經擬制好的規則行事。總之,奧地利選擇服務模式與該國所存在的各種因素有關。

三、我國行政程序法目標模式之選擇——控權模式、維權模式和服務模式并重

我國行政程序法目標模式選擇上,應力求從國家利益、集體利益和個人利益出發,一是考慮行政機關權力運行的有效控制,防止權力無限擴張;二是考慮行政程序的完備;三是考慮人民的權利得到保護;四是兼顧國家利益的實現,最終實現社會和諧這一目標奮進,因而我國行政程序法科學的目標模式應是控權模式、維權模式和服務模式并重,突出對行政權力的控制、人民權利的維護、對社會經濟發展的服務,三者之間不能顧此失彼,應并重發展,科學發展,科學立法。

在我國《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式,這在我國是有現實的土壤基礎的,且理論上是確實可行的。

控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式是我國行政程序法發展的必然,這一模式和我國的發展有著不可分割的聯系。中國改革開放三十年,在廣泛而深刻的意義上促成了中國這個社會的轉型,是一個新的起點,從社會現代化的角度看,中國屬于后發現代化國家,與許多已經完成現代化的發達國家相比,在各個方面皆有“趕超”的特點。在法治和法律體系的建設方面也不例外。可見,中國的法律體系是具有一定規模和優越性的,但也指出未來實質意義的法律體系的建設之路是漫長而艱辛的。于是,在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠矚。在目標模式的確立上,某種意義上可以說控權模式、維權模式和服務模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂,但又是我們未來努力的方向和趨勢。畢竟在中國當下,人民法律意識的提高、民主政治化的發展,并重模式成為我國行政程序法目標模式的必然選擇。一方面由于我國經濟社會的發展,人民的科學文化水平有所提高,生活質量也有所提高,人民對民主立法、科學立法的要求日增不減,人民要求有序的政治參與、要求政務公開、民主監督呈現上升趨勢,依法行政,建設社會主義法治國家更應該落到實處,這就要求我們更科學地運用法律的手段控制行政權力的擴張。另一方面,我國現正處于社會主義改革開放時期,是各種社會矛盾突發和高發的時期,人民處于弱勢狀態,因此對人民權利的維護必不可少。最后,我國改革就是為了發展,發展就需要一個強有力的政府作為支撐,作政策指導,作法律導向,這就離不開政府的服務,因此,總的來說控權模式、維權模式和服務模式并重行政程序法目標模式顯得更為符合中國轉型時期的立法的訴求,也更符合我國在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略,全面推進依法行政,進一步加強法治政府建設的必然選擇。

第7篇：行政程序法范文

【關鍵詞】行政程序違法 行政訴訟 合法審查

【中圖分類號】 G 【文獻標識碼】 A

【文章編號】0450-9889（2015）06C-0127-03

對《行政訴訟法》第七十條第三項的規定，學界仍存在不同的理解，司法適用也比較混亂。比如，對行政程序違法的“法”是否應該包括規章、行政法的基本原則等有不同的意見。在司法實踐中，對于行政程序，法律、法規沒有明確規定的，當事人認為應認定行政程序違法，但法院認為不宜認定行政程序違法；有關聽證、送達、期限等程序的規定，當事人理解為行政機關沒有按要求組織聽證、沒有按要求送達、超出期限實施行政行為就屬于行政程序違法，但是法院有可能認定行政機關的行為屬于程序瑕疵而不屬于程序違法。也就是說，有這樣一種理解，即認為行政行為違反法定程序并不意味著行政程序違法，違反法定程序有可能只是程序瑕疵。筆者認為行政行為違反法定程序，就意味著行政程序違法。討論何為“違法”，先梳理學界對行政行為程序違法中“法”的范圍的理解，非常有必要。

一、學界已經基本達成的共識

（一）行政程序包括步驟、順序、方式和時限

行政程序，是行政機關和法律、法規、規章授權的組織作出行政行為時應當遵循的程序。一般認為，這里的程序包括步驟、順序、方式和時限。比如，應松年教授認為，行政程序是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。行政程序的步驟要求，比如《治安管理處罰法》第四章規定治安管理處罰要經過調查、決定、執行三個步驟。行政程序的順序要求，比如《行政強制法》第十八條規定行政機關實施行政強制措施前須向行政機關負責人報告并經批準，報告、批準在前，實施行政強制措施在后。行政程序的方式要求，比如《行政許可法》第三十二條第二款規定“行政機關受理或者不予受理行政許可申請，應當出具加蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證。”這里要求行政機關出具符合規定的書面憑證，便是行政程序方式要求的體現。行政程序的時限要求，比如《道路交通安全法實施條例》第九十三條規定，公安機關交通管理部門對經過勘驗、檢查現場的交通事故應當在勘查現場之日起10日內制作交通事故認定書。

（二）行政程序違法的“法”包括法律、法規、自治條例和單行條例

法律和行政法規的法律位階較高，地方性法規、自治條例和單行條例由地方的權力機關制定，用它們審查行政行為的合法性，具有權威性。《行政訴訟法》第六十三條就明確規定將法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例作為人民法院審理行政案件的依據。筆者未見學界對行政程序違法中“法”的范圍包括法律、法規、自治條例和單行條例有反對意見。

二、行政程序違法中“法”還應當包括的范圍

（一）審查行政行為是否違反法定程序，參照規章

用規章判斷行政行為違反法定程序是否合適？沒有法律、法規、規章的規定，是否就不能認定行政行為程序違法？有觀點認為，“法律、法規規定了的即為法定程序，行政行為必須遵循。法律、法規未規定即意味著立法機關（包括行政立法機關）賦予行政執法機關的自由裁量權。”此觀點把規章排除在外，有學者認為不妥當，并列了三個理由：“一是目前行政主體所遵循的法定行政程序大多數是由規章設定的；二是幾乎所有的行政法著作都將規章列為行政法的淵源；三是何種行政程序為法定行政程序，取決于設定行政程序規范的實際效力。”

這兩種意見均值得商榷。筆者認為，審查行政行為是否違反法定程序，參照規章。理由如下：第一，規章具有法律效力，行政機關應當遵守，這也是“合法行政”的要求。國務院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中規定，行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。但是，規章規定的行政程序是否合乎法律、法規的規定，需要經過審查。比如，法律規定做出行政行為要公開、公正，但規章規定行政程序時，沒有規定公告、告知或者聽證等程序，這時就不能依據規章沒有規定公告、告知或者聽證等程序而判斷行政行為程序合法。

第二，法律、法規沒有規定行政程序，規章規定的，只要不違反法律、法規規定的原則和精神，可視為行政機關的承諾，執法機關應當遵循，執法機關違反的，應當認定行政行為程序違法。行政機關立的法，不違反上位法的情況下，執法機關應當遵循，不能以上位法沒有規定作為抗辯理由，這應該也算是誠信原則在行政法中的運用。

第三，法律、法規規定了行政程序，規章增加更為具體的程序規定的，只要不是明顯違反法律、法規規定的效率要求或者增加相對人義務的，可以用來判斷行政行為程序的合法性。“增加”程序規定，如果只是細化，使行政程序更具操作性，并未增加相對人義務或者降低行政效率，應當允許。行政效率原則，也是《全面推進依法行政實施綱要》對行政機關提出的要求。避免增加相對人義務，也是與“保護公民、法人和其他組織的合法權益”這一《行政訴訟法》的立法目的相符的。

第四，法律、法規規定了行政程序，規章減少程序規定的，以法律、法規為依據判斷行政行為程序的合法性。減少程序規定，有可能是行政機關減輕自己的義務，也有可能是行政機關忽視對相對人某種程序權利的保障，還有可能是行政立法為了不重復上位法的規定等等，所以，要根據具體的情形判斷，在規章減少程序規定的情況下，以法律、法規為依據判斷行政行為程序的合法性。

（二）審查行政行為是否違反法定程序，可以適用正當程序原則

程序的獨立意義和價值，得到越來越多人的認可。在立法領域，盡管目前尚未制定《行政程序法》，但地方立法已經有規定，做了有益的嘗試和實踐。比如湖南省人民政府于2008年4月17日頒布的《湖南省行政程序規定》，規定了行政決策程序、行政執法程序、特別行為程序、應急程序和行政聽證程序等。其中第一百二十四條第二款規定：“采取影響公民、法人和其他組織權益的行政應急處置措施時，應當履行表明身份、告知事由、說明理由等程序義務。”根據該規定，行政機關有采取應急處置措施的權力，但實施行為時應當遵循相應的程序。在行政實體法中，也有很多行政程序的規定。比如2011年6月30日頒布的《行政強制法》設專章分別規定了行政強制措施實施程序和行政機關強制執行程序。對行政程序作出專門的規定，這是立法的趨勢。

在行政執法領域，國務院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中規定，程序正當是依法行政的基本要求。“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”這份文件規定四個方面的具體要求，與有些學者的主張是一致的。比如，有學者認為：“在我國，正當程序的基本要求包括：（1）行政公開。（2）聽取意見。（3）保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。（4）回避”。

雖然這兩者一致，但正當程序原則應該包括哪些內容，學界的認識還是有些差異的。有的學者認為，“正當程序原則包括公開原則、公正原則、參與原則和效率原則”。有的學者認為，“正當程序原則包括公開原則、公正原則、民主參與原則”。概括表述上存在差異，但實際上大部分是趨同的。比如公正原則，公正分為實體的公正和程序的公正，程序的公正要求回避、禁止單方接觸等；參與原則或者民主參與原則，就包括聽取意見、行政相對人的知情權和參與權等。分歧在于，正當程序原則是否應該包括效率原則？筆者同意把效率原則作為正當程序原則的內容之一。強調效率，就要求行政機關依法定的步驟、時限、順序等作出行政行為，行政機關違反規定，可以認定行政行為程序違法。“行政效率是行政權的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現行政權維護社會所需要的基本秩序的功能。”在司法實踐中，一些法院認定行政主體作出行政行為超出法定期限的，只是屬于程序瑕疵，并沒有認定該行政行為程序違法。如（2014）浙溫行終字第164號行政判決書認定，平陽縣公安局未及時受理舉報、超過法定辦案期限屬于程序瑕疵，予以指正；（2014）大行終字第54號行政判決書指出，被上訴人作出的工傷認定決定超出了法定的期限，屬于程序瑕疵；（2014）蒲行終字第84號行政判決書認為，被告逾期作出行政處罰決定，系程序瑕疵。筆者認為這種司法認定危害很大，有損法律的權威，降低了司法機關的公信力。違反了時限的規定，就是違反了法定程序，對此應該確定無疑。有法律、法規的明確規定，法院也有可能會不認定為程序違法，由此可見，把效率原則歸入正當程序原則，是非常有必要的。

法律、法規沒有明確規定行政程序，但法院在審查行政行為是否違反法定程序時，可以適用正當程序原則。用行政法的基本原則來審查行政案件，在法理上是沒有異議的，在司法實踐中也有先例。在黑龍江省哈爾濱市規劃局與黑龍江匯豐實業發展有限公司行政處罰糾紛上訴案中，（1999）行終字第20號行政判決書認為，規劃局所作的處罰決定應針對影響的程度，責令匯豐公司采取相應的改正措施，既要保證行政管理目標的實現，又要兼顧保護相對人的權益，應以達到行政執法目的和目標為限，盡可能使相對人的權益遭受最小的侵害。這里法院就適用了比例原則進行裁判，很好地平衡了公共利益和相對人的合法權益，在能夠實現行政管理目標的前提下，使相對人的權益受到最小的侵害。正當程序原則，在司法實踐中也有運用，但尺度不一。第一種表現，法律沒有規定行政程序的，法院認定原告要求被告遵循相應程序的主張不成立。比如，（2013）衢柯行初字第30號行政判決書認為：“法律并未規定行政機關作出對違法建筑決定前必須經過聽證程序，對原告主張行政機關未進行聽證程序違法的意見，本院不予采納。”第二種表現，法律沒有規定行政程序的，根據正當程序原則，被告應當履行相應的義務，但不認定行政行為程序違法。比如，（2014）川行終字第15號行政判決書認為：“根據行政行為程序正當的要求，被告省國土廳應向作為申請人的原告王燕平作出答復和說明，以保障其知情權，被告省國土廳未予答復屬于程序瑕疵。程序雖有瑕疵但不致違法。”第三種表現，法院根據程序正當原則的要求，判定被告行政程序違法。比如，（2013）蘇行再終字第0002號行政判決書認為：“建鄴區執法局在過程中，未對建筑物內的物品予以登記，制作物品清單，實施第二次時，未通知作為被執行人的江華公司負責人到場，亦違反了程序正當性的一般要求。因此，被訴行為違反法定程序。”可見，法院在適用正當程序原則時，尺度不統一，這也會降低司法機關的公信力，有損法律的權威。筆者贊同法院在前面第三種表現中的做法，不同意第一種表現和第二種表現的做法。法律、法規沒有明確規定行政程序的，根據正當程序原則，也應該判定被告是否有義務履行相應的義務，被告未履行相應義務的，應當認定該行政行為程序違法。

（三）審查行政行為是否違反法定程序，可以適用一般規范性文件

在目前還沒有制定《行政程序法》的情況下，如果一般規范性文件對行政行為程序有具體規定，屬于羈束行政機關自己的，并且在沒有違反法律、法規、規章的前提下，可以用來判斷行政行為是否符合法定程序。因為一般規范性文件可以理解為廣義的“法”的范疇；另外，一般規范性文件關于羈束行政機關實施行政行為的規定，可以視為行政機關的一種“承諾”，對此承諾，根據誠實信用原則，行政機關應當遵守。

綜上，在我國尚未出臺《行政程序法》、行政實體法又很龐雜、分散的形勢下，如何理解《行政訴訟法》中行政行為“違反法定程序”中的“法”，是非常重要的。筆者認為，這里的“法”應包括：第一，法律、法規、自治條例和單行條例；第二，規章；第三，行政法的基本原則特別是正當程序原則。第四，一般規范性文件。

【參考文獻】

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[2]羅豪才，應松年.行政訴訟法學[M].北京：中國政法大學出版社，1990

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[4]張樹義.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2012

[5]馬懷德.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，2009

[6]羅豪才，行政法學[M].北京：北京大學出版社，2006

第8篇：行政程序法范文

我國已經通過憲法確立了依法治國，建設社會主義法治國家的目標。實現這一目標所面臨的一項非常重要、非常艱巨的任務即是健全和完善行政程序法。怎樣完成這一任務，我們首先面臨的是立法模式選擇：是制定統一的行政程序法典，還是分別制定單行法？如制定統一的行政程序法典，調整范圍如何確定：是否包括抽象行政行為程序，是否包括內部行政行為程序，是否包括行政救濟程序，是否包括行政法的有關實體原則和規則？此外，如制定統一的行政程序法典，其性質如何確定，是欲使之成為一部"基本法"（其他有關行政程序的法律與本法不一致的，均以本法為準），還是欲使之成為一部"普通法"（本法之前或之后制定的有關行政程序的單行法律可作為"特別法"而在效力上優于本法），是欲使之成為一部"綱要式"或"通則式"的法律（需依靠其他具體法律實施），還是欲使之成為一部具有"可直接操作性"的"規則式"法律？

對于上述問題，我們已經爭論了好幾年，現在是必須作出抉擇的時候了。否則，我們將耽誤建設法治國家的進程。下面筆者就這些問題談一點個人的看法：

統一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統一的行政程序法典，筆者認為，制定統一行政程序法典至少在下述方面優于分別制定單行法：其一，有利于行政程序法制的統一，以避免分別立法可能導致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由此引起的對行政相對人的不公正：相同情況不同對待，或不同情況相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統化，以避免分別制定單行法必然導致的法制在一定時期內的殘缺、漏洞（在某些領域、某些事項上有法可依，在其他相關領域、相關事項上卻無法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執法主體的濫用權力和腐敗；其三，有利于立法成本的節約，以避免單獨分別立法（在很多方面，很大程度上是重復立法，因為大量行政行為的程序是相同，或者說是應該相同的，如告知、聽取相對人陳述、申辯、回避、授權、委托等）導致人力、物力、財力的大量浪費；其四，有利于國人，特別是公職人員程序法意識的提高。制定一部統一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統一的、規范化的、標準的"操作規則"，以防止濫權和腐敗，同時也將為全體國人提供一部系統的行政法治教材，全體國人可從中受到較系統、較深入的現代行政法治教育，顯然，這種教育功能是個別的單行法難以企及的。

當然，行政程序的統一立法并不完全排除有關行政事項的單獨專門立法，如行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政法規和規章制定程序法、行政復議法等。統一的行政程序法典只規定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過專門的單行行政程序法或集實體規范和程序規范為一體的行政管理法規定。

統一行政程序法典是否應規定行政行為實體規則。目前學界和實務界的大多數人對于我國應制定統一行政程序法典已基本達成共識，并已開始擬制法典試擬稿。但對于該法調整的范圍和應包括的內容卻仍存在著較大，甚至是很大的爭議，其中之一即是統一行政程序法典是否應規定行政行為的有關實體規則。筆者屬主張應規定實體規則之列。之所以如此主張，理由有三：其一，行政法由于調整范圍廣泛，各類行政法律關系差別很大，故在實體規范上很難制定或編篡成統一法典。但是行政法的有關基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠信和信賴保護原則等，有關一般規則，如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無效、廢止的條件和法律后果等，均普遍適用于各領域的各類行政行為。為使這些原則、規則在所有行政領域和所有行政行為中得到遵循，在統一的行政程序法典中加以規定是非常必要的；其二，行政法的上述實體基本原則與程序基本原則，如公開原則、參與原則、回避原則、聽取相對人的意見原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯系的，行政行為的一般實體規則，如效力、生效、失效的條件、法律后果等，與行政行為的開始、進行、終止等程序規則是緊密聯系的，將此二者規定在一起顯然有利于對行政行為的統一規范。如將二者分割，將那些具有實體性的基本原則、規則分散規定于各種不同的單行法中，其對行政行為規范的效果肯定要差很多；其三，現代行政程序立法，在程序法典中規定有關實體規則已成為一種發展趨勢，如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、我國的臺灣、澳門地區，均在行政程序法典中規定了相關的實體問題。

行政程序法典是否應調整內部行政行為。許多學者認為，行政法是調整行政主體與行政相對人關系，即外部行政關系的法律規范系統，故行政程序法只調整、規范外部行政行為的程序，而不調整、規范內部行政行為的程序。但是，我們考察國外、境外的行政程序法律文件，發現實際情況并非如此，不要說大多數國家和地區存在著調整和規范內部行政行為程序的單行法律、法規，就是一些國家和地區的行政程序法典，同樣也有規定內部行政行為程序內容的。筆者主張我國行政程序法典應適當規范內部行政行為的程序。理由如下：其一，有些內部行政行為雖然不直接影響行政相對人的權益，但間接影響其權益，有時甚至影響甚巨，如授權、委托、、公務協助等。因此，行政程序法典對這類內部行政行為應與外部行政行為一道規范；其二，有些內部行政行為雖然不影響行政相對人的權益，但對公務員或其他公職人員的權益影響甚巨，如行政處分，包括對其人身權、財產權進行一定限制，以及開除公職等，對這類內部行政行為，行政程序法典應規定最低限度的程序制約，如要求遵守正當程序原則等；其三，內外行政程序有時很難區分，如審批許可程序，在同一個行政行為中，可能內外程序交織，行政程序法對之規范，自然應統一規范，而不應（實際也不可能）對二者加以區分，只規定純外部程序而不規定內部程序。當然，在很多情況下，內外行政行為還是可以區分和應該區分的，行政程序法主要應規范外部行政行為的程序，內部行政行為程序則主要應由專門的內部行政法律文件規范。

行政程序法典是否應規范抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為（制定行政法規和規章的行為）與其他規范性文件的行為。對于行政立法行為，我國現已有立法法和國務院的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》對其程序作了較詳細的規定；而對于行政機關其他規范性文件的行為（這類行為在數量上大大超過行政立法行為），目前尚無統一的法律或法規加以規范。對此，行政程序法典應如何處理，立法者可以有四種選擇：其一，在統一程序法典里不規定任何抽象行政行為程序，行政立法仍適用現行法律法規規定的程序，其他規范性文件行為則另制定專門單行程序法規范；其二，在統一程序法典里不規定行政立法程序，行政立法仍適用現行法律法規規定的程序，但對現在仍無程序法規的其他規范性文件的行為則設專節予以規定；其三，在行政程序法典里對抽象行為程序予以統一規范，現行法律法規規定的程序可繼續適用的，在法典里予以重新規定；現行法律，法規規定的程序不宜繼續適用的或現行法律，法規沒有規定而應該規定的程序；法典對之作出新的規定，今后抽象行政行為的程序一律以法典為準；其四，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統一規范，但現行法律法規規定的行政立法程序可繼續適用，行政立法即遵守統一程序法典規定的抽象行政行為程序的一般原則，又遵守立法法和兩個行政法規規定的行政立法具體程序規則，至于對現行法律法規尚未規范的其他規范性文件的行為，法典則應予以具體規定。筆者建議立法者做第四種選擇，此既有利于保障法制統一，又不致使行政程序法典過于龐大，還有利于保障現行法制的一定的穩定性。

行政程序法典是否應調整特殊行政行為。行政程序法典通常以一般行政行為（抽象行政行為和具體行政行為）為調整對象，對于某些特殊行政行為，如行政合同、行政指導等，是否可納入和應納入其調整范圍，是一個值得研究的問題。行政合同具有雙方性，而一般行政行為具有單方性；行政指導具有非強制性，而一般行政行為具有強制性，對二者很難確立完全統一的程序規則。對此，有人主張對行政合同、行政指導等特殊行政行為單獨立法，在統一的行政程序法典里對之不作規定。但是國外、境外的一些行政程序法典有專章規定行政合同、行政指導的趨勢。之所以在統一程序法典里規定，是因為這些行政行為在現代社會，在民主化、市場化的條件下，具有了越來越重要的地位和作用；之所以設專章規定，是因為這些行政行為確實有不同于一般行政行為的特殊性，很多問題難于對之作統一規范。筆者主張我國行政程序法典應設專章對行政合同、行政指導作出規定。單獨立法可能難于在短時間內提上立法日程，而對這兩種行為的規范卻具有迫切性。

第9篇：行政程序法范文

「關鍵詞行政　程序　立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]

早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權利與提高效率并重及其體現方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。

近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。

用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達。總的來說，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。

據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。

第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。

總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：

第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。

第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。

四、內部程序的外化與外部程序的內化

從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。

應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。

但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：

第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。

第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實體規范與程序規范的互相依托

行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]

有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]

我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。

首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。

其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。

六、行政程序與復審程序的有機銜接

行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。

各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。

行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。

七、結語

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。

參考文獻

[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。

[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。

[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。

[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。