交通管理法則精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的交通管理法則主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：交通管理法則范文

一、稅法對視同銷售業務處理的規定

《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》第25條規定，企業發生非貨幣性資產交換，以及將貨物、財產、勞務用于捐贈、償債、贊助、集資、廣告、樣品、職工福利或者利潤分配等用途的，應當視同銷售貨物、轉讓財產或者提供勞務，按規定確認收入，但國務院財政、稅務主管部門另有規定的除外。原所得稅法對于將貨物用于在建工程、管理部門、分公司等也要視同銷售。這樣規定，一方面考慮到與增值稅暫行條例的銜接，另一方面原稅法是以獨立經濟核算的單位作為納稅人的，不具有法人地位但實行獨立經濟核算的分公司等也要獨立計算繳納所得稅。新所得稅法采用的是法人所得稅的模式，因而縮小了視同銷售的范圍，對于貨物在統一法人實體內部之間的轉移，比如用于在建工程、管理部門、分公司等不再作為銷售處理。

《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第4條規定，單位或個體經營者的下列行為，屬于視同銷售貨物，應依法繳納增值稅：（1）將貨物交付他人代銷；（2）銷售代銷貨物；（3）設有兩個以上機構并實行統一核算的納稅人，將貨物從一個機構移送其他機構用于銷售，但相關機構設在同一縣（市）的除外；（4）將自產或委托加工的貨物用于非應稅項目；（5）將自產、委托加工或購買的貨物作為投資，提供給其他單位或個體經營者；（6）將自產、委托加工或購買的貨物分配給股東或投資者；（7）將自產、委托加工的貨物用于集體福利或個人消費；（8）將自產、委托加工或購買的貨物無償贈送他人。制定視同銷售政策，一是為了貫徹公平稅的原則，保證自制貨物和外購貨物的稅收負擔相同；二是為了保證增值稅憑發票注明稅款扣稅制度的順利實施，使增值稅專用發票的傳遞鏈條不至中斷；三是堵塞偷逃稅款的漏洞。

二、新會計準則對視同銷售業務處理的規定

對上述視同銷售業務，會計上一般也同時確認為商品銷售收入，如《企業會計準則第9號-職工薪酬（2006）》規定，企業對應付的職工薪酬，除了應由生產產品、提供勞務負擔的職工薪酬，和應由在建工程、無形資產負擔的職工薪酬，應分別計入產品成本或在建工程、無形資產成本外，其他職工薪酬一律按公允價值計入當期損益。其會計處理為：

借：應付職工薪酬

貸：主營業務收入應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

借：主營業務成本

貸：庫存商品

例如，企業將自產的一批貨物作為福利發放給職工，該批產品的該批產品的市價為10萬元，成本為9萬元，對該業務會計處理為：

借：應付職工薪酬 11.7

貸：主營業務收入10

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）1.7

借：主營業務成本 9

貸：庫存商品9

對將自產、委托加工或購買的貨物作為投資，提供給其他單位或個體經營者的行為，會計上一般認定為非貨幣性資產交換。對于非貨幣性資產交換具有商業實質且公允價值能夠可靠計量的，如果換出資產為存貨，應當作為銷售處理，按照《企業會計準則第14號-收入》以其公允價值確認收入，同時結轉相應的成本。其會計處理為：

借：長期股權投資

貸：主營業務收入

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

借：主營業務成本

貸：庫存商品

例如，企業以自產的一批產品對外投資（具有商業實質），該批產品的市價為1000萬元，成本為800萬元，對該業務會計處理為：

借：長期股權投資1170

貸：主營業務收入1000

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）170

借：主營業務成本800

貸：庫存商品800

對于企業將自產、委托加工或購買的貨物分配給股東或投資者的，會計準則沒有做出明確規定，筆者認為對此行為還是應根據慣例在會計處理時確認收入，其會計處理為：

借：應付股利

貸：主營業務收入

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

借：主營業務成本

貸：庫存商品

例如，企業把自產的一批產品作為股利分配給股東，該批產品的市價為100萬元，成本為88萬元，該會計處理為：

借：應付股利117

貸：主營業務收入100

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）17

借：主營業務成本88

貸：庫存商品88

由于上述業務的會計處理與稅務處理一致，企業在進行納稅申報時無需進行特別調整。

但對于企業將自產、委托加工的貨物用于非應稅項目，以及將自產、委托加工或購買的貨物無償贈送他人的，以及用商品進行非貨幣性資產交換（如交換貨物、固定資產、無形資產、投資等），且不具有商業實質且公允價值不能夠可靠計量的，在會計處理時不確認為收入的實現，但稅法仍然要求確認收入，計算納稅，會計處理與稅務處理出現差異，其會計處理為：

貨物用于非應稅項目時。

借：在建工程（其他業務成本或其他）

貸：庫存商品

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

例如，企業將自產的一批產品用于基建工程，該批產品的市價為11萬元，成本為10萬元，該會計處理為：

借：在建工程11.87

貸：庫存商品10

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）1.87

貨物用于無償贈送時。

借：營業外支出

貸：庫存商品

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

例如，企業將自產的一批產品捐贈給某單位，該產品的市價為10萬元（不含稅價），成本為8萬元，會計處理為：

借：營業外支出9.7

貸：庫存商品8

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）1.7

貨物用于非貨幣性資產交換時(不具有商業實質且公允價值不能可靠計量的)，

借：庫存商品（或原材料等）

應交稅費-應交增值稅（進項稅額）

貸：庫存商品（或原材料等）

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）

例如企業將自產的一批產品用于交換另一企業的產品（不具有商業實質且公允價值不能可靠計量），換出產品的市價為10萬元（不含稅價），成本為8萬元，取得對方開出的專用發票，其會計處理為：

借：庫存商品8

應交稅費-應交增值稅（進項稅額）1.7

貸：庫存商品8

應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）1.7

對會計和增值稅處理不同形成的差異，可以在賬上直接進行調整，即視同銷售業務形成增值稅銷項稅額在“應交稅費-應交增值稅（銷項稅額）”直接反映，對會計和所得稅處理不同形成的差異，企業應設置臺帳序時登記，以備企業所得稅匯算清繳時填報所得稅納稅表時使用。

三、總結

第2篇：交通管理法則范文

關鍵詞：供給側改革；獨立學院；后勤管理；法制

自2015年11月在中央財經領導小組第十一次會議上提出供給側改革這一理念以來，全國上下都在緊鑼密鼓地開展旨在以市場化為導向，以市場所需供給約束為標準的政府改革運動。獨立學院后勤工作作為一項為高校的教學、科研提供服務和保障的工作，涉及到飲食、住宿、交通以及其他一些與師生關系密切的事務。后勤事務異常繁雜，重在管理，管理得當，則能有效滿足全校師生的服務需求，為師生教學、科研工作提供有力保障。然而，由于辦學體制的特殊性以及辦學經驗的不足，許多獨立學院的后勤管理還存在諸多的問題，后勤管理改革走了許多彎路。用當前供給側改革的相關要求和標準來審視當前獨立學院后勤管理狀況的話，則可以理解為許多獨立學院后勤管理并沒有以在校師生的需求為標準來制定、落實相關的政策規章，其提供的后勤管理服務滿足不了師生的服務要求。在供給側改革視閾下，如何解決這一矛盾成為擺在獨立學院后勤發展的一道難題。當前全國上下全面推行依法治國的時代背景下，結合獨立學院自身的辦學特點，采取法制化管理的辦法成為當前獨立學院后勤管理所面臨的諸多問題的重要途徑。

一、供給側改革視閾下獨立學院后勤管理存在的問題

（一）許多獨立學院仍然沿用母體高校行政性管理模式，導致后勤管理效率低下，后勤員工工作積極性、主動性不強

通過依托母體高校資源，結合社會資金而創辦起來的獨立學院，其不僅在教學、科研方面對母體高校存在不同程度的依賴性，在后勤管理方面，許多獨立學院依然是依循母體高?！翱茖又啤钡男姓怨芾砟Ｊ?，并由此引發了諸多問題。這些問題集中體現在以下幾個方面：首先，獨立學院所依托的母體高校，由于有政府經費的投入，其在后勤服務和保障方面能夠給予更多的資金投入和支持，彰顯后勤的“教育”屬性和“公益”屬性，而獨立學院由于政府沒有相應的經費投入，后勤資金往往比較吃緊，采用行政性管理模式，后勤員工工作積極性、主動性得不到有效地激發，并最終導致后勤服務質量的低下。這就是通常有學生會覺得公辦高校食堂飯菜、宿舍費會便宜一些，而獨立學院的食宿則相對貴一些，并且后勤服務也相對較差的重要原因之一。其次，獨立學院所依托的母體高校后勤員工大部分是編制內正式員工，他們更加珍視自身的工作職務，采用行政性的后勤管理方式有較好的基礎，而獨立學院后勤員工大部分是合同制員工，員工流動性大，依然采用行政性的管理方式很難調動員工工作的積極性、主動性和創造性，反而導致后勤工作效率的低下以及服務質量的低劣，并加劇了后勤人員的變動。第三，許多獨立學院后勤沿用母體高校行政性管理模式，不可避免地出現上級管理部門干預過多，管理過死，缺乏靈活性，效率低下等母體高校后勤管理所面臨的種種問題。由于獨立學院采用的是民間資本進行辦學的，其后勤工作一方面要保證高校教育的“公益”屬性，一方面還要兼顧辦學主體的經濟效益，傳統的行政化管理模式必然導致后勤管理效率和經濟效益的低下，這是一種不可持續的管理模式，必須要進行改變。

（二）后勤管理人員結構不合理，專業化建設滯后

高校后勤涉及到為師生提供水、電、暖、交通、住宿等日常事務管理和維護。這些事務大部分都是專業性較強、體力勞動強度大，需要后勤管理人員匹配較強的專業技能以及較好的身體素質才能勝任的工作。然而，當前大部分獨立學院后勤工作人員結構不甚合理，這嚴重滯緩了獨立學院后勤專業化建設水平，具體來說，體現在以下兩個方面：第一，后勤管理人員年齡結構不合理。從現實情況看，獨立學院后勤管理人員絕大部分都是以40歲以上的中老年人群為主，諸如負責學生公寓管理的樓管，基本是以退休人員為主，負責校園交通執勤管理的保衛處人員，基本也是。這些后勤管理人員年齡偏大所帶來的一個嚴峻問題便是精力不足，進而容易導致管理上的疏漏和服務的不足。以學生公寓的樓管為例，其每天要負責的衛生清潔工作都已經讓其不堪重負，在宿舍進出人員的管理上、公寓設備管理、火災防護方面往往就顯得力不從心，并帶來嚴重的安全隱患。第二，后勤管理人員專業機構不合理。后勤管理工作涉及到多方面的專業工作，諸如供水、供電、供暖以及公寓的日常維修等，都需要專業化的人員。而當前獨立學院后勤管理人員基本都不具備相應的專業技能，當后勤事務需要專業人員時，往往不得不臨時聘請校外人員進行協助，如此一來，不僅耗費大量的資金，服務周期經常也拉的很長，引起師生的諸多不滿。

（三）許多獨立學院后勤管理混亂，信息化建設滯后

隨著計算機技術、網絡技術和通信技術的發展，特別是隨著“互聯網+”概念的普及，信息化建設已經成為當前各行各業改革發展的必然趨勢。信息化最初源于企業改革，指的是企業通過推行信息化，學習、研究和應用國內外先進的思想、方法和技術，來提高自身的經營水平和核心競爭力。信息化的本質是讓溝通更順暢，讓連接更方便。高校后勤實體部門眾多，人員龐雜，很多師生員工對后勤各部門的職責不甚了解，遇到問題不知道與哪個部門聯系，同時后勤部門與部門之間的信息傳遞也比較慢，因此服務不及時，導致師生的意愿沒能及時反饋的現象時常發生。師生與后勤部門以及后勤部門與部門之間的溝通不暢，管理混亂，服務不到位是獨立學院后勤信息化建設所面臨的嚴峻問題。

二、供給側改革視閾下獨立學院后勤管理法制化的必要性

（一）落實提出的全面依法治國方略的重要舉措

十明確提出把法治觀念納入到社會主義核心價值體系之中，構建法治國家的重要任務。十四中全會明確提出“四個全面”的重要舉措，全面推進依法治國便是其中重要內容之一。在全面依法治國的背景下，獨立學院后勤推行法制化管理也就成了應有之意。

（二）順應獨立學院后勤社會化改革的必然要求

獨立學院后勤社會化本質是后勤市場化，意在將后勤服務納入社會主義市場經濟體系之中。獨立學院后勤社會化改革是順應高校后勤發展潮流，相應國家號召，落實相應政策的務實之舉。雖然在社會化改革中遇到許多困難和障礙，甚至出現反復，但改革的這條路必須堅定地走下去。社會化改革改革本質上是把后勤納入市場經濟體系之中，而市場經濟本質上法治經濟，強調用法律法規保證市場規則的正常運行，保障市場主體的合法權益。獨立學院后勤管理推行社會化、市場化改革，本質上也是進行法制化改革。

（三）獨立學院后勤自身建設和發展的可靠保障

當前許多獨立學院后勤工作依然帶有濃重的行政性色彩，后勤管理工作主觀性過強，后勤工作經常呈現出較為嚴重的主觀性、隨意性；另一方面，獨立學院后勤員工多是以臨時工為主，人員流動性大，導致后勤管理工作缺乏穩定性、連續性。獨立學院通過推行法制化管理，明確工作人員的權、責、利、效，以及相應的監督獎懲機制，可以最大限度地防止后勤管理的主觀隨意性和后勤腐敗現象，可以最大限度地保障后勤人員的權益。因此，推行法制化后勤管理模式是保障獨立學院后勤工作連續、穩定和健康發展最重要的保障。

三、供給側改革視閾下獨立學院后勤管理法制化的可行性

（一）社會主義市場經濟的持續深入發展，為獨立學院后

勤推行法治化管理提供了良好的外部經濟環境和基礎自上個世紀90年代開始，社會主義市場經濟歷經了20多年的持續發展，已基本確立了以公有制為主體，以計劃為指導，以市場為資源配置基礎的經濟發展模式。市場經濟具有平等性，指的是市場交易主體地位平等，市場交易遵循等價交換的法則。市場經濟具有競爭性，市場經濟主體只有不斷改進技術和管理，提升競爭力，才能在“優勝劣汰”的市場經濟環境中生存和發展下去。市場經濟具有開放性，對外開放是我國實行的一項長期基本國策，開放性也是社會主義市場經濟的特征之一，意在使國內市場融入全球化，使國內市場與國際市場接軌，參與國際分工，在競爭中生存和發展。市場經濟具有法制性，市場經濟的主體性、競爭性、平等性和開放性都需要法制保障，市場經濟本質上是法治經濟。社會主義市場經濟的持續深入發展，為獨立學院后勤推行法治化管理提供了良好的經濟環境和基礎。

（二）依法治國方略的全面推行，獨立學院后勤推行法治

化管理提供了良好的法治環境和基礎十八屆四中全會明確提出全面依法治國的要求。全面依法治國要求國家的政治、經濟、文化、社會等方方面面都納入的法治管理的軌道，任法而治。政治上，要求從中央到地方各級政府嚴格依法行政，做到“法無規定不可為”，并嚴格按照法律規定程序行使行政職權。經濟上，一方面是嚴格遵從“私法自治”原則，保障市場經濟主體的自主性及合法權益；一方面強調用法律規范和保障市場經濟的正常運行，打擊經濟違法行為。文化上，一方面是全面加強法治教育，營造法治氛圍，打造法治文化，提升全民法治觀念；一方面是通過法律規范文化市場，保障公民以及文化組織的合法權益，引領文化產業穩定、健康發展。依法治國方略的全面推行為獨立學院后勤推行法治化管理提供了良好的法制環境和基礎。

（三）后勤社會化的推進，為獨立學院后勤推行法制化管

理積累了大量實踐經驗自上個世界90年代中央提出推行高校后勤社會化改革以來，各高校紛紛把后勤從高校分離出來，納入到市場經濟體系之中，以減輕高校負擔，推進后勤事業的發展。然而，后勤社會化并非一帆風順，期間遇到了許多挫折和反復。獨立學院雖然辦學歷史不長，但從一開始，其后勤管理便走上了社會化改革的道路，后勤服務商品化、市場化已經有一定的基礎，這為其后勤推行法制化管理奠定了良好的實踐基礎和經驗。

四、供給側改革視閾下獨立學院后勤管理法制化的有效途徑

（一）強化法治后勤管理理念

思想決定行動，獨立學院要建構法制化后勤管理模式，首先要引導后勤工作人員樹立法制管理理念。在行政性管理背景下的高校，要后勤員工樹立法制理念并非易事，具體來說，可以從以下三個方面著手：第一，獨立學院董事會或管理委員會要確立依法管理后勤的理念和決心。強化后勤法制理念是一項自上而下的工作，需要學院領導層率先樹立依法辦后勤、依法管后勤的理念。在日常的管理決策中，在管理干部的任命中，嚴格依法辦事，為后勤員工起到表率作用。第二，要在全體后勤員工中普及法律常識，營造后勤法制文化，逐步樹立起后勤員工的法制理念。獨立學院后勤法制化管理最關鍵的還是要落實到在“一線”工作的后勤員工上，這是檢驗后勤法制化管理推行成功與否的重要標準之一。因此，強化法制后勤管理理念，需要在全體后勤員工中普及法律常識，要對后勤員工進行定期培訓，講授與高校后勤有關的法律法規以及相應的管理制度，讓后勤員工真正做到知法、懂法進而守法、護法，營造良好的法制環境，逐步樹立其法制管理理念。第三，要“抓典型，樹榜樣”，鼓勵先進，鞭策落后，加快推進法制后勤的推行力度。受行政性管理方式的影響，在獨立學院后勤管理隊伍中，依然存在較為嚴重的拖拉、懶散，工作被動、消極等不良現象。因此，對于那些法制觀念較強，法制管理執行較好的個人和團隊給予表揚和鼓勵；對于法制觀念依舊較差，法制執行不到位的個人和團體進行必要的懲戒處分，通過抓典型、樹榜樣，形成法制后勤的用人導向和組織氛圍。

（二）完善獨立學院后勤管理法律法規，努力做到后勤管理“有法可依”

法治的首要要求便是：有法可依。對于獨立學院后勤管理而言，做到有法可依，就必須不斷完善后勤管理各項法律法規，用法律為后勤各項工作保駕護航。后勤行業是一個綜合性行業，涉及面廣，所需要的法律法規也多，需要從以下兩個方面努力：第一，各級政府要加強對高校后勤工作的支持和引導，完善相關立法，為高校后勤推行法制化管理提供最基本的法律依據。獨立學院具有自身辦學的特殊性，自1999年浙江大學城市學院創辦以來，才短短的十幾年的辦學歷程，作為一種新的辦學模式，日益受到社會的認可，辦學規模和招生人數在逐年擴大。與此同時，引進社會資金辦學的模式使得獨立學院后勤工作存在的矛盾和問題也日益凸顯，行業立法存在諸多空缺。因此，各級政府要加強對獨立學院后勤工作的重視，加強實地調研和考察，在此基礎上不斷完善相關的立法工作，為獨立學院推行法制化管理提供上位法指導。第二，獨立學院要根據法律法規制定好與后勤相關的規章制度，把國家層面的法定要求落實到本校的管理規定之中。依法治校是落實依法治國的具體提現費，獨立學院后勤推行法制化管理則是對依法治校的具體體現。當前獨立學院在招標投標、物資采購、物業管理、物業管理等方面存在諸多亂象，這就需要通過完善相關的管理制度來規范這些行為。

（三）獨立學院各后勤管理部門要加強執法力度，努力做到“有法必依、執法必嚴”

獨立學院后勤推行法制化管理模式，在相關法律法規和管理制度不斷完善的情況下，需要各后勤管理部門按照法律法規、行業規定以及學校管理規定，嚴格執法，完善監督和指導，真正做到“有法必依，執法必嚴”。具體來說，需要做好以下兩點：第一，各后勤實體部門要確實做到依法辦事，依法管理。獨立學院后勤包括公寓管理部門、餐飲管理部門、交通管理部門等。依法管理就是要求這些實體部門確實做到依法辦事，嚴格戒除人情關系介入到后勤管理之中。第二，獨立學院要加強對實體部門執法情況的監督和指導，及時發現問題，糾正問題，做到執法必嚴。當前許多獨立學院后勤服務質量低，后勤投入與產出不成正比的原因不僅是因為后勤管理缺乏相應的管理規定，更多的是后勤管理主體不按規制制度辦事，對相關法律法規置若罔聞，并且這種狀況長期得不到有效改變。因此，必須加強監督和管理，確保后勤各部門的違法違章能夠及時被發現，并及時得到糾正，真正做到執法必嚴。

（四）明確獎懲機制，對于違法違規行為做到“違法必究”

法治的最后一項要求是違法必究，這是對有法可依、有法必依、執法必嚴的必要延伸，更是有力保障。獨立學院后勤推行法制化管理，在做好“立法、執法”的同時，必須明確獎懲機制，對于違法違規行為做到違法必究。具體應該做好以下幾點：第一，確實落實、細化對于違法違規行為的問責機制。獨立學院后勤管理部門要通過部門規章把相應的職責要求進行細化，并把相應的要求寫進聘用合同中，讓每一位進入后勤部門的人員在入職時就明確相應的職責要求，明確失職所要承擔的法律后果。第二，要把問責機制落到實處。法律法規以及相應細則制定出來之后，關鍵在于能否落到實處。法律制定出來之后，若是得不到遵守，則是一紙空文。獨立學院后勤管理部門要嚴格按照相應的管理規定，對于違法違規行為，及時追究相關人員的責任，做到“違法必究”。

五、結語

在當前我國全面推行依法治國的時代背景下，獨立學院后勤管理推行法制化管理一方面是順應時代的發展趨勢，另一方面也是自身改革發展的需要。當前，行政性管理方式在高校仍然是主流，獨立學院亦是如此。與此同時，獨立學院由于自身辦學的特殊性，其后勤管理還存在管理制度不完善、管理規章落實不到位，管理標準不一致等問題，這些問題都嚴重影響到獨立學院后勤服務質量的產出和提升。獨立學院后勤管理法制化道路任重而道遠，它需要政府和社會的支持，更需要獨立學院師生的不懈努力，尤其是獨立學院后勤員工要轉變思想觀念，樹立法制意識，做到：知法、守法、護法。只有這樣，獨立學院后勤法制化管理才能真正確立起來。

參考文獻：

[1]李智,原錦鳳.基于中國經濟現實的供給側改革方略[J].價格理論與實踐,2016(01).

[2]趙新平.淺議獨立學院后勤如何先行與市場接軌[J].高校后勤研究,2015(04).

[3]唐艷楓,翁兆豐獨立學院后勤管理機制與模式改革初探[J].高校后勤研究, 2015(10).

[4]林凌.試探獨立學院后勤管理多元化改革[J].高校后勤研究,2014(10).

第3篇：交通管理法則范文

「關鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]

早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權利與提高效率并重及其體現方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。

近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。

用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達?？偟膩碚f，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。

據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。

第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的?？偡质浇Y構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。

總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：

第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度?；蛘呤歉黝愋姓黧w在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。

第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。

四、內部程序的外化與外部程序的內化

從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。

應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。

但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：

第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。

第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實體規范與程序規范的互相依托

行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]

有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]

我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。

首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。

其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。

六、行政程序與復審程序的有機銜接

行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。

各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。

行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。

七、結語

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。

參考文獻：

[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。

[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。

[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。

[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。